Федеральный закон № 395-1 «О банках и банковской деятельности»: документ, который решает, чем банк вправе быть

Федеральный закон № 395-1 «О банках и банковской деятельности»

У каждого банка в России есть невидимый фундамент — свод правил, который определяет не только то, что банк может делать, но и то, чем он не имеет права стать. Этот фундамент носит имя: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Именно он очерчивает границы профессии — от момента получения лицензии до перечня операций, которые кредитной организации попросту закрыты. Разберём, как этот документ формирует облик банка, где в нём остаются пробелы и какими принципами его предлагают достроить.

Главный закон отрасли и его надзиратель

Начнём с положения этого акта в системе. Среди всех норм, регулирующих работу кредитных организаций, ФЗ № 395-1 занимает центральное место — он основной. Его действие охватывает все банковские организации страны без исключения: под его статьи попадает каждый, кто ведёт банковский бизнес на территории РФ.

Но закон не работает сам по себе — за исполнением его статей кто-то должен следить. Эта роль закреплена за Банком России как надзорным органом. Получается связка: документ задаёт правила, а ЦБ РФ обеспечивает, чтобы их соблюдали. По сути, закон нормативно регулирует всю банковскую деятельность в стране, и пересказать его в двух словах невозможно — в каждой статье спрятана важная деталь. Поэтому вместо краткого конспекта посмотрим на то, что этот акт устанавливает по существу.

Что закон разрешает — и что запрещает

Именно здесь проявляется главная функция документа: он рисует рамку допустимого. И рамка эта состоит из нескольких жёстких правил.

Работа только по лицензии. Кредитная организация вправе проводить операции лишь на основании лицензии, выданной Банком России. Причём ЦБ может и отказать в регистрации — если организация не соответствует требованиям, прописанным в законе. То есть допуск к профессии не автоматический, а условный.

Единые нормы для операций и сделок. Закон закрепляет общие принципы, по которым банк формирует и ведёт кредитную и депозитную политику, выстраивает собственную внутреннюю структуру, составляет и подаёт отчётность. Это своего рода общий каркас, единый для всех.

Запрет на чужие сферы. А вот здесь закон говорит категоричное «нельзя». Кредитная организация не может заниматься ничем, кроме своей основной деятельности. В частности, банкам прямо запрещены торговые и страховые операции. Тем же блоком закон описывает порядок исключения кредитных организаций из списков и отзыва у банков лицензий.

Расшифровка понятий. Наконец, документ берёт на себя роль словаря: он разъясняет специальные термины — что такое банковская тайна, реструктуризация, платёжные поручения и так далее. Без такой глоссарной части многие статьи попросту нельзя было бы применять единообразно.

Сложите эти правила вместе — и вы увидите портрет банка, каким его хочет видеть закон: лицензированный, работающий в официальной (и электронной) валюте, не отвлекающийся на торговлю и страхование субъект с прозрачной отчётностью.

Где у закона тонкие места

При всей своей значимости документ не безупречен. У него есть структурные пробелы, и они не косметические, а концептуальные.

Во-первых, у закона нет преамбулы. А ведь именно вводная часть обычно задаёт общие положения: очерчивает область применения акта, объясняет цели, ради которых его принимали, фиксирует исходные ориентиры. Без преамбулы документ как будто лишён «вступительного слова», объясняющего его замысел.

Во-вторых, в нём отсутствует статья, закрепляющая принципы банковской деятельности. Это более серьёзный изъян.

Отсутствие такой опорной статьи означает, что базовые начала отрасли остаются как бы «за кадром» — их приходится выводить, а не читать напрямую.

Чем предлагают достроить закон: семь принципов

Раз главный пробел — в неназванных принципах, логично, что путь к совершенствованию ФЗ № 395-1 связан именно с их закреплением. Специалисты формулируют семь основных начал банковской деятельности в РФ, которые стоило бы внести в закон.

1. Сочетание интересов. Гармония общих и внутренних интересов при выполнении Банком России его функций по государственному регулированию банковской сферы.
2. Прозрачность. Закрепление принципа открытости деятельности кредитных организаций.
3. Разрешительный характер. Введение начала, по которому банковская работа возможна только с разрешения — то есть на лицензионной основе.
4. Резервирование. Обязательное аккумулирование определённых резервов кредитными организациями в Банке России — механизм, снижающий риски.
5. Подотчётность. Безусловная отчётность кредитных организаций перед ЦБ РФ.
6. Невмешательство. Банк России и другие органы государственной власти не вмешиваются в текущую работу кредитных организаций — кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством.
7. Верховенство прав клиентов. Приоритет прав и законных интересов клиентов кредитных организаций — при условии, что сами клиенты не нарушают российское и банковское законодательство.

Присмотритесь к внутренней логике этого перечня. Часть принципов обращена к регулятору и его связи с рынком (сочетание интересов, невмешательство), часть — к дисциплине самих банков (прозрачность, резервирование, подотчётность), а два крайних задают вход в профессию и её конечный смысл: разрешительный характер на входе и защита клиента на выходе.

Два уровня одних и тех же начал

Есть и ещё один важный штрих к идее совершенствования. Перечисленные принципы не следует сваливать в одну кучу — их предлагают разграничить по происхождению.

Одна группа — принципы, закреплённые в международно-правовых актах. Другая — принципы, опирающиеся на законодательную базу РФ, то есть национальные. Такое деление не формальность: оно показывает, что банковское регулирование живёт сразу на двух уровнях — глобальном и внутреннем, — и при доработке закона важно понимать, откуда именно приходит каждое правило.

Если собрать всё воедино, вырисовывается цельная картина. ФЗ № 395-1 — это основной акт отрасли под надзором ЦБ РФ, который через лицензию, валютные рамки, запрет на торговлю и страхование и через расшифровку ключевых понятий определяет, чем банк вправе и не вправе быть. Но документу не хватает двух опор — вводной преамбулы и статьи о принципах. Достроить его предлагают семью началами — от сочетания интересов до верховенства прав клиента, — заранее разделив их на международные и национальные. Так закон, уже сегодня формирующий облик российского банка, может стать ещё более цельным и внятным.