Государственные предприятия: особенности собственности и мотивации управления

Государственные предприятия и их особенности

Главной особенностью системы прав собственности в отношении государственных предприятий является невозможность свободного распоряжения большинством полномочий, связанных с владением. Право на остаточный доход закреплено за государством, что означает отсутствие чётко определённого круга лиц, заинтересованных в получении остаточной прибыли. В отличие от частного сектора, где собственники берут на себя предпринимательский риск и делегируют управление, в государственном секторе эти функции часто сосредоточены в одних руках.

Государственные предприятия не ставят своей основной целью максимизацию прибыли, как это делают частные фирмы. Идеальной задачей для них является повышение общественного благополучия. Однако практические модели, описывающие поведение таких предприятий, опираются на более приземлённые допущения. Они предполагают, что управленцы стремятся не столько к эффективному производству, сколько к укреплению собственной политической поддержки. Для достижения этой цели они акцентируют внимание на тех показателях деятельности, которые поддаются внешнему наблюдению и положительно воспринимаются.

Так, согласно теории, предложенной Линдсеем, управленцы государственных предприятий склонны перераспределять ресурсы в пользу тех характеристик выпуска, которые легче продемонстрировать и оценить, даже если это ведёт к неэффективному использованию средств. Например, если население может судить о работе энергетического предприятия по частоте перебоев в электроснабжении, руководитель будет стремиться к максимально надёжной подаче электроэнергии. При этом издержки на обеспечение столь высокого уровня надежности могут значительно превышать общественно рациональные нормы. То есть, с точки зрения общества, ресурсы используются избыточно, однако с точки зрения руководителя такой подход оправдан – он способствует укреплению политического веса и гарантирует стабильность его должности.

Поведение управляющих и особенности функционирования государственных предприятий

Руководители государственных предприятий стремятся не только к укреплению политических позиций, но также учитывают личные интересы, включая нематериальные выгоды и свободное время. В отличие от частного бизнеса, государственные структуры лишены рыночных ограничителей, которые обычно дисциплинируют поведение менеджмента. Контроль со стороны налогоплательщиков за действиями управляющих минимален, а потому государственные предприятия более уязвимы к неэффективному расходованию ресурсов, особенно в интересах узкой группы работников или руководства.

Одной из ключевых отличительных черт таких организаций является наличие возможностей использовать ресурсы предприятия для получения личных выгод, что значительно затруднено в акционерных обществах. Это проявляется в ряде признаков: более низкие цены на выпускаемую продукцию при сопоставимых условиях, избыточные производственные мощности, высокие расходы на инфраструктурные проекты, низкая гибкость в ответ на колебания спроса, ограниченный ассортимент выпуска и отставание в технологических инновациях. Кроме того, производительность труда на государственных предприятиях зачастую ниже, а стремление к сокращению издержек значительно слабее.

Причины подобных явлений связаны с отсутствием действенного механизма оценки деятельности таких организаций. Их нельзя продать или выставить на бирже, а потому публичный рынок не может оказать регулирующее воздействие. Налогоплательщики, как косвенные собственники, не имеют прямого инструмента влияния, например, возможности продать свою долю или инициировать смену руководства.

Члены трудовых коллективов в госсекторе не могут рассчитывать на участие в распределении прибыли в денежной форме. Повышение цен на услуги или продукцию не увеличивает их доход, поэтому у них формируется интерес к сохранению низких цен, но с параллельным получением различных бонусов, выраженных в неденежных формах — например, доступ к дополнительным льготам или инфраструктуре предприятия.

Тем не менее, у государственных предприятий есть и своя сфера эффективности. В некоторых случаях их форма организации оказывается предпочтительной. Вопросы, связанные с приватизацией учреждений с особыми функциями, таких как пенитенциарные заведения, вызывают оживлённые дискуссии. Так, руководство Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) поднимало идею создания частных тюрем в России, что вызывает неоднозначную реакцию и ставит под сомнение универсальность частной формы собственности.

Эволюция частных тюрем и их особенности в США

В эпоху Средневековья тюрьмы зачастую находились в частной собственности, однако к началу XX века их содержание стало исключительно прерогативой государства. Переломным моментом в США стал 1983 год, когда впервые вся ответственность за функционирование тюрьмы была передана частной компании. С тех пор количество заключённых в частных исправительных учреждениях значительно возросло: если в 1985 году их было около 1,2 тыс., то к 2011 году эта цифра приблизилась к 131 тыс. Несмотря на это, доля заключённых в частных тюрьмах остаётся сравнительно небольшой — лишь около 8,2% от общего числа содержащихся в США.

Экономия в частном секторе достигается в основном за счёт сокращения расходов на оплату труда, особенно охранного персонала. В таких учреждениях обычно заняты сотрудники с более низким уровнем квалификации, что позволяет сократить расходы: заработная плата составляет около двух третей всех затрат на содержание заключённых. Именно эта составляющая и формирует разницу в издержках — содержание заключённого в частной тюрьме обходится примерно на 10% дешевле, чем в государственной.

Однако ориентация на снижение затрат может повлечь за собой ухудшение качества предоставляемых услуг. К качественным характеристикам работы тюрьмы относятся как уровень безопасности (частота побегов, случаи насилия, дисциплинарные меры), так и условия содержания (медицинское обслуживание, питание, доступ к юристам, условия проживания, трудовая занятость и досуг). Важным элементом также являются возможности для ресоциализации заключённых, включая образование, профессиональную подготовку и процедуры условно-досрочного освобождения.

Контроль за соблюдением стандартов в американской пенитенциарной системе осуществляет Американская Ассоциация исправительных учреждений – квазигосударственная организация, которая выработала 463 стандарта для оценки условий содержания. Эти критерии касаются управления, инфраструктуры, соблюдения прав заключённых, медицинской помощи, программ реабилитации и прочих аспектов. При заключении соглашений между государством и частным оператором данные стандарты могут использоваться в качестве условий договора. Тем не менее, любые контракты имеют слабые места, и в случае частных тюрем наиболее чувствительными оказываются две сферы – уровень допустимого насилия и квалификация персонала.

Правила использования оружия также не конкретизированы – оно может применяться лишь в исключительных ситуациях, например, для предотвращения побега. Что касается профессионального уровня сотрудников, то требований к квалификации и подготовке крайне мало, что создаёт лазейки для удешевления расходов.

Даже самые проработанные контракты не могут предусмотреть все возможные обстоятельства. Частные тюрьмы всегда будут иметь пространство для сокращения затрат, зачастую сопровождающееся снижением качества, без явного нарушения условий договора. Хотя коммерческие организации в других сферах демонстрируют высокую способность к инновациям благодаря рыночной конкуренции, в пенитенциарной системе подобный потенциал ограничен, особенно если речь идёт о повышении качества условий содержания заключённых.

Ограничения приватизации тюрем: взгляд через призму теории неполных контрактов

Применение теоретических положений о неполноте контрактов к сравнению эффективности частных и государственных учреждений позволяет усомниться в целесообразности передачи тюрем в частные руки. Особенно это касается учреждений с усиленным режимом, где приоритетной задачей является обеспечение безопасности – в первую очередь, предотвращение актов агрессии со стороны заключённых по отношению к персоналу и другим осуждённым. Наиболее действенным средством в таких условиях остаётся применение силы, включая огнестрельное оружие, однако регулирование подобных действий в рамках формального контракта крайне затруднено.

Возможность создать конкурентную среду между частными тюрьмами теоретически могла бы усилить дисциплину и стимулировать соблюдение стандартов качества. Одним из сценариев может быть предоставление осуждённым права самостоятельно выбирать место отбывания наказания. Однако на практике это способно вызвать негативные последствия: чтобы привлечь заключённых, администрация тюрем может сознательно ослаблять контроль, закрывать глаза на создание криминальных группировок или распространение запрещённых веществ, тем самым снижая безопасность и подрывая общественный порядок.

Альтернативный подход — делегировать выбор тюрьмы судье, выносящему приговор. В этом случае исправительные учреждения будут заинтересованы в улучшении условий содержания, чтобы получить больше направлений от судей. Тем не менее, данная модель тоже несёт в себе определённые риски. Одни судьи могут, наоборот, отдавать предпочтение тюрьмам с суровыми условиями, преследуя цель ужесточения наказания, другие — выбирать более мягкие. В результате частные тюрьмы будут ориентироваться на индивидуальные предпочтения представителей судебной власти, что не обязательно совпадёт с интересами общества в целом.

Таким образом, ограничения на возможность чёткой фиксации условий исполнения обязанностей в контрактах, а также риск конфликта между рыночными стимулами и общественным благом делают идею приватизации пенитенциарных учреждений крайне неоднозначной и в определённых случаях — нежелательной.

Коррупционные риски и ограниченность частного сектора в предоставлении социальных услуг

Сфера частных тюрем вызывает обоснованные опасения в контексте коррупции. Частные компании, управляющие пенитенциарными учреждениями, активно вовлечены в политические процессы: они продвигают собственные интересы через лоббистские механизмы и оказывают финансовую поддержку политикам с целью получения выгодных контрактов на обслуживание тюрем.

Этот пример подтверждает положения, вытекающие из теории неполных контрактов. Государственное предоставление услуг оказывается более целесообразным в тех случаях, когда стремление к снижению расходов негативно сказывается на качестве услуг, когда технические улучшения не дают заметного прироста эффективности, а коррупционные риски при передаче функций частным подрядчикам становятся особенно высокими.

На данные недостатки в случае приватизации тюрем указывают и российские аналитики, комментируя инициативу руководства Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН). В условиях высокой степени коррупции в России, где распространены откаты, завышение смет и нецелевое расходование государственных средств, передача пенитенциарных учреждений частным операторам может лишь усилить системные проблемы. Учитывая стремление коммерческих структур минимизировать затраты, можно ожидать найма персонала из наименее квалифицированных слоёв – например, из тех, кто ранее выполнял подсобные работы или был занят в строительстве. Эти доводы, в сочетании с ограничениями теории контрактов, делают государственную форму управления тюрьмами в российской действительности более приемлемой.

Сходные выводы можно сделать и применительно к другим сферам социальной значимости – образованию и здравоохранению. В условиях рыночной логики частные клиники могут отказывать в оказании медицинской помощи пациентам с дорогим лечением, если финансирование от государства не покрывает расходов. Частные школы, в целях экономии, могут нанимать учителей с более низкой квалификацией. Несмотря на то что частный сектор в этих отраслях обладает большим инновационным потенциалом и заинтересован в улучшении качества, государственные учреждения сохраняют важное преимущество: у их сотрудников нет жёстких стимулов к чрезмерному сокращению издержек, которое могло бы навредить качеству образования или медицины.

Таким образом, при всех плюсах частной инициативы, в чувствительных сферах, где качество услуг напрямую связано с социальной стабильностью и правами граждан, государственные учреждения зачастую оказываются более надёжными поставщиками услуг.