Региональные органы государственного управления. Система государственной власти

Общие принципы организации государственной власти

Согласно Конституции РФ, устанавливаются общие принципы организации государственной власти для субъектов РФ совместно с РФ и её субъектами. Так, необходимо заметить, что система органов государственной власти сформирована субъектами самостоятельно, но при этом в них учитывают положения из Конституции РФ, и также федеральные законы.

Образование, формирование, а также работа законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их возможности и ответственность, способы взаимодействия между собой и с иными федеральными органами государственного аппарата полагаются на Конституцию РФ и регулируются федеральными конституционными законами, соответствующими Федеральными законами, уставами субъектов федерации, законами и другими нормами, и правовыми актами субъектов РФ.

Система органов государственной власти субъектов РФ состоит из:

• Законодательного или представительного органа.
• Высшего органа исполнительной власти или других органов государственной власти субъекта РФ, образование которых происходит в согласно нормам Конституции РФ.

Более того, важно определить должность высшего должностного лица для каждого субъекта РФ, чаще всего им является руководитель высшего органа государственной власти субъекта РФ.

Конституционные суды являются носителями судебной власти в субъектах Федерации согласно Федеральным конституционным законом, который был принят 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ и имеет название «О судебной системе РФ». В него были внесены изменения 15 декабря 2001 г., а также 5 апреля 2005 г., 9 ноября, 27 декабря 2009 г. и 6 декабря 2011 г. Основное его положение заключается в том, что носителями судебной власти выступают конституционные суды и мировые судьи, которые представляют собой судей общей юрисдикции субъектов РФ.

Органы государственной власти, которые осуществляют свою деятельность на территории субъектов РФ, не являются частью системы его органов государственной власти. Однако на территории субъектов РФ органы исполнительной власти имеют полномочия заниматься своими прямыми обязанностями на территории субъекта РФ как непосредственно, так и через специально созданные органы.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ представляет собой регулярно работающий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ, который избирается населением конкретного субъекта. Все вопросы, которые касаются организации деятельности законодательных органов субъектов РФ, прописаны в конституциях, уставах и законах данного субъекта РФ.

Орган представительной власти формируется из депутатов, которые работают в штате и получают за свою деятельность материальное вознаграждение. Состав этого органа, его название и количество участников устанавливают органы государственной власти субъекта РФ, полагаясь на исторические, национальные и другие особенности и традиции данного субъекта.

Избрание депутатов законодательного регионального органа государственной власти происходит посредством голосования и выборов гражданами РФ, которые постоянно проживают на территории России и имеют активное избирательное право. В качестве депутата может быть избран гражданин РФ, который согласно конституции, устава субъекта РФ и его законами, наделён пассивным избирательным правом.

Работа законодательных органов субъектов РФ регламентируется положениями об их деятельности. Чаще всего происходит выбор из числа депутатов одного председателя и несколько его заместителей, которые в дальнейшем и будут руководить данным органов. Органы законодательной власти действуют на постоянной основе, хотя их работа происходит в порядке сессий. Законодательный орган заседает в открытом режиме, однако в некоторых случаях могут быть и закрытые сессии, это регламентирует сам орган. Чтобы рассмотреть важные вопросы на грядущей сессии, создаются специальные временные или постоянные комиссии.

В компетенции законодательного органа субъекта РФ находится принятие конституции или устава субъекта РФ, а также внесение поправок в неё. Также данный орган в праве заниматься законодательным регулированием в отношении предмета ведения субъекта РФ и предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ в возможных границах полномочий субъекта РФ.

К полномочиям законодательного органа относятся:

• Принятие программ социально-экономического развития для региона.
• Определение налогов и сборов, в том числе порядка их удержания по предметам ведения субъекта.
• Определение порядка формирования и работы внебюджетных и валютных фондов, а также правил ведения отчётности по расходам средств данных фондов.
• Подчинение и право распоряжаться собственностью субъекта РФ.
• Принятие и расторжение договоров субъекта РФ.
• Принятие решения, назначение и проведение референдумов субъектом РФ.
• Определение правил и порядка проведения выборов в законодательные органы субъекта РФ.
• Проведение выборов в местные органы самоуправления.
• Координация работы органов местного самоуправления.
• Установление порядка административно-территориального устройства и порядок изменения данного законодательства.
• Определение схемы управления субъектом, утверждение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Полномочия, которые регулируются законом субъекта РФ:

• Принятие бюджета субъекта РФ и отчёт о его выполнении. Принятие программ социально-экономического развития субъекта РФ, которые предоставлены высшим должностным лицом субъекта РФ. Принятие бюджетов для территориальных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также отчёты, подтверждающие их выполнение. Процедуры, которые касаются заключения и расторжения договоров субъекта РФ.
• Установление порядка в отношении процедуры выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, согласно своим полномочиям, которые прописаны в федеральном законе. Регулирование и контроль за налогами и сборами, а также процедурой их взимания. Определение порядка управления собственностью субъекта РФ. Установление порядка в отношении процедуры назначения и проведения референдумов в субъекте РФ. Проведение выборов в законодательный орган государственной власти, а также регулирование устройства административно-территориального характера в субъекте РФ и порядок его изменения. Контроль за системой исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
• Регулирование вопросов, которые касаются Конституции РФ, федеральных законов или устава субъекта РФ, а также контроль за соблюдением прав и полномочий субъектом РФ.

Посредством постановлений законодательного органа государственной власти субъекта РФ:

• Утверждается порядок ведения деятельности указанного органа и решаются вопросы в отношении внутреннего распорядка его деятельности.
• Принимаются решения касательно наделения граждан РФ по представлению Президента РФ полномочиями, которые характерны для высшего должностного лица субъекта РФ. Если согласно конституции или устава данного субъекта РФ предусмотрено двухпалатное законодательное собрание, то данное решение принимается на общем собрании двух палат.
• Назначаются или освобождаются от должности должностные лиц субъекта РФ, а также документально утверждается согласие назначения на ту или иную должность, в случае, когда такой порядок предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами или конституцией субъекта РФ.
• Принимается решение о назначении даты выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ.
• Определяется дата референдума субъекта РФ, если данная процедура предусмотрена Конституцией РФ.
• Принимается решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, в том числе решение о недоверии руководителям органов исполнительной власти, которых мог назначать законодательный орган государственной власти субъекта РФ.
• Принимается соглашение об изменении границ субъектов РФ.
• Принимается проект договора, который подразумевает разграничение полномочий.
• Определяются кандидаты на должность конституционного судьи и принимаются решения по вопросам ведения.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ

Исполнительная власть субъектов РФ представляет собой часть единой целой государственной власти РФ. Для каждого субъекта РФ характерно установление системы органов исполнительной власти, которую возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Согласно положению Конституции РФ, в отношении предметов совместного ведения РФ и её субъектов, из федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ формируется единая система исполнительной власти РФ. Единство данной системы заключается в том, что данная система предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти федеральных с органами субъектов, а также повышенная степень организационно-правового сотрудничества и своеобразную соподчинённость, которая, в свою очередь, предусмотрена положение ст. 78 Конституции РФ, предусматривающая передачу друг другу взаимных соглашений для осуществления собственных полномочий или их части. Определение структуры исполнительных органов государственной власти субъектов РФ лежит на высшем должностном лице субъекта и прописана в конституции или уставе субъекта.

Ключевая особенность организации исполнительных органов государственной власти заключается в том, что она состоит из двух уровней системы правового регулирования, которая обусловлена факторами, описанными ниже:

• Разграничивает предмет ведения и полномочий у РФ и её субъектов.
• Важность обеспечения целостности системы органов исполнительной власти.

Как правило у второго пункта есть две стороны, где первая говорит о важности того, чтобы субъекты РФ сами занимались созданием системы органов исполнительной власти на собственной территории. А вторая о том, чтобы федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов РФ образовывали целостную систему органов исполнительной власти в РФ.

Таким образом, можно говорить о создании единой системы власти, которая представлена различными органами в субъектах, взаимодействующих между собой. Здесь имеются в виду федеральные органы власти, органы исполнительной власти данной субъекта РФ, в том числе муниципальные органы местного самоуправления.

Две модели представляют структуру исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Это единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллективность в управлении. Суть первой модели в том, что высшее должностное руководство исполнительной власти в субъекте РФ единолично занимается созданием структуры администрации субъекта РФ, получает различные полномочия в сфере создания органов исполнительной власти, структуры администрации, бюджета, финансов и учёта, управления собственностью, а также выбирает пути взаимодействия с учреждениями и предприятиями любых форм собственности, во всех отраслях и сферах экономического и социально-культурного развития. Кроме этого занимается руководством всех структурных подразделений администрации. Среди полномочий высшего должностного лица следующие обязанности:

• Право законодательной инициативы, подписания и публикации законодательных актов.
• Право отлагательного вето на законы.
• Исключительное право внесения законопроектов по бюджету, а также по планам социально-экономического развития региона, в том числе организационной структуре исполнительной власти.

Большая часть уставов субъектов РФ предполагают наличие механизма, который сможет сдерживать власть высших должностных лиц, руководящих лиц исполнительной власти субъекта. Имеется в виду право законодательного органа утверждать заместителей, состав структуры администрации, расходы на её содержание, проверка ежегодных отчётов о проведённой работе администрации, право раньше срока прекращать полномочия высшего должностного лица и пр.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ подразумевает создание правительства в качестве самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, а также полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций. Таким образом, можно говорить о двух началах правительства:

1. Занимается изданием общезначимых для всего населения субъекта нормативных актов, иначе говоря выполняют роль носителя публичного права.
2. Правительство – юридическое лицо, или, субъект гражданско-правовых, частноправовых отношений, который в праве заключать сделки с собственностью, землёй и иными отношениями.

Выделяют также промежуточную модель организации администрации. Это ситуация, когда правительство не может быть юридическим лицом, а представляет собой самостоятельный субъект – его статус подобен коллегии при губернаторе.

Выделяют три основные варианта функционирования органа высшей исполнительной власти в РФ:

1. Должностное лиц самостоятельно формирует состав и возглавляет высший орган исполнительной власти республики. В такой ситуации высший орган исполнительной власти несёт полную ответственность перед высшим руководством субъекта Федерации. Такая система характерна для органов исполнительной власти президентских республик.
2. Двойная ответственность лежит на высшем органе исполнительной власти: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Высшему должностному лицу принадлежит должность председателя правительства, но оно не является непосредственно главой исполнительной власти. Такая система характеризует смешанные, полупрезидентские республики, а также края и области.
3. Также возможно формирование исполнительной власти или правительства законодательным органом власти. Это происходит при коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти. Данная структура имеет место быть в Удмуртии и Дагестане.

Примечательно, что в разных республиках структура органов исполнительной власти имеет разные формы и виды, что становится вполне логичным, поскольку существует множество моделей организации системы органов исполнительной власти.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ основывается на конституционном принципе разделения властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную, которые, в свою очередь, действуют не только на уровне субъекта РФ, но и на уровне федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ получает своё название, выстраивает структуру и порядок согласно конституции или устава, а также законам субъекта РФ, полагаясь на исторические, национальные и другие идеи субъекта РФ.

В республиках зачастую региональным органом исполнительной власти общей компетенции является правительство или может быть совет министров, которые возглавляет президент республики или председатель правительства. В других субъектах орган исполнительной власти общей компетенции представлен администрацией субъекта, которую возглавляет губернатор.

Основными задачами органов исполнительной власти субъекта РФ являются исполнение Конституции РФ, а также федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Органами исполнительной власти издаются указы постановления и распоряжения. На всей территории РФ постановления и распоряжения, которые выдаются Правительством РФ, обязательны к исполнению. Что касается постановлений, указов и распоряжений исполнительных органов субъектов РФ, то они обязательны к исполнению на территории субъекта РФ и муниципального образования.

Основные задачи, которые выполняет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

• Занимается разработкой и осуществлением мер по обеспечению развития в сфере социально-экономической жизни РФ, принимает участие в осуществлении единой государственной политики в сфере финансов, в области науки, а также в сфере здравоохранения, культуры и экологии.
• Занимается реализацией мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина РФ, а также принимает меры в области охраны собственности и общественного порядка, в том числе противодействующие терроризму и экстремизму.
• Занимается разработкой и предоставляет данные высшим должностным лицам субъекта РФ проект бюджета, а также программы развития в сфере социально-экономической жизни.
• Занимается созданием структуры различных органов исполнительной власти субъекта РФ.
• Координирует и распоряжается собственностью субъекта РФ, в том числе управляет федеральной собственностью, которая находится под властью субъекта РФ.
• Имеет право вносить предложения по изменению правовых актов на рассмотрение в органы местного самоуправления или должностным лицам, если те не соответствуют по каким-либо параметрам законодательству РФ или противоречат Конституции РФ, федеральным законам и другим нормативным актам РФ, более того, имеет право по данному вопросу направить обращение в суд.
• Выполняет иные полномочия, которые возложены на него согласно Конституции РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также иными правовыми и законодательными актами субъектов РФ.

Стоит отметить, что исполнительная власть региона в некоторой степени регулируется и находится под контролем законодательной власти, что представляется вполне логичным, поскольку её сутью в качестве власти является призвание исполнять законы. Формы контроля могут быть совершенно разные, здесь и доклады исполнительного органа по итогам проделанной работы на сессиях, и назначение и освобождение от руководства высшего исполнительного органа совместно с законодательным органом. В этой связи законодательным органом утверждаются отчёты исполнительного органа с информацией об использовании бюджета, распределении бюджетных средств и внебюджетных фондов, а также о реализации программ, в которых предусмотрено развитие социально-экономической сферы.

Принимаемые в субъектах РФ законы, которые касаются органов государственной власти, призваны разграничивать полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти. Очень важно установить границы, которые будут очерчивать независимость каждой из ветвей власти, такие нормы чаще всего прописаны в уставах области или края.

Представительства субъектов РФ открываются при самом Правительстве РФ. Ключевые задачи представительств субъектов РФ являются создание условий для взаимного сотрудничества исполнительной и законодательной власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, в основном по вопросам регионального бюджета, а также исполнению целевых программ.

Территориальные органы

Для территориальных органов РФ характерно выполнение общегосударственных и региональных задач. Они являются представителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, которые ведут диалог с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание такого органа находится во ведомстве федерального органа исполнительной власти, но предварительно должно быть согласовано с администрацией субъекта РФ. Согласно Указу Президента РФ от 2.07.2005 г. № 733 «Вопросы организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» назначение руководителя территориального органа и освобождение его от должности происходит посредством указа соответствующего министерства или ведомства, по предварительному согласованию с субъектом РФ.

Этот же Указ выступает в качестве регулятора взаимодействий между органами исполнительной власти субъектов РФ и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Среди ключевых принципов, которым соответствует деятельность территориальных органов власти являются:

• Принцип разделения властей.
• Разделение полномочий между федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
• Личная ответственность.
• Соблюдение законов и прав.

Функции, которые выполняют региональные органы власти, зависят от специфики их работы, а также деятельности министерств и ведомств РФ. Также необходимо принимать во внимание и некоторые территориальные особенности регионов. Они принимают участие в государственном регулировании экономической и социальной сферы субъектов РФ. Также занимаются разработкой вариантов межрегиональной кооперации и реализовывают меры по углублению экономических связей.

Во главе территориальных органов находится федеральный орган, который руководит всей их деятельностью, а также занимается вопросами, входящими в его компетенцию вместе с соответствующими органами на местах.

Более того, стоит отметить, что активно идёт создание межрегиональных и общих для нескольких субъектов территориальных органов.

Получать информацию для осуществления деятельности территориальных органов приходится через соответствующие ведомства, а также органы исполнительной власти субъектов РФ, в том числе органов статистики, предприятий и организаций всех форм собственности. Количество территориальных подразделений зависит от количества федеральных министерств и ведомств, которым позволено иметь представительства в субъектах РФ. Их количество может достигать нескольких десятков. Главными являются подразделения силовых структур, экономические ведомства, а также органы надзора.

Финансируются территориальные органы из средств федерального бюджета и из средств субъекта РФ. Важно установить предельную численность сотрудников территориальных органов, а также размер фонда для оплаты их труда.

Должность высшего лица субъекта РФ может занимать только гражданин РФ, который не имеет двойного гражданства или вида на жительство в другом государстве, а также документа, который подтверждает, что данный гражданин может постоянно проживать в другом государстве, и достигших тридцатилетнего возраста.

Название должности высшего должностного лица субъекта РФ определяется согласно Конституции РФ или устава субъекта РФ, на основе исторических событий и представлений каждого конкретного субъекта.

Выборы высшего должностного лица происходит посредством голосования, в котором имеют право принимать участие все лица согласно избирательному праву РФ. Такое голосование носит всеобщих, равный и прямой характер, при этом является тайным.

Однако стоит сказать и о том, что для высшего должностного лица субъекта РФ существует ряд ограничений. Высшее должностное лицо субъекта РФ:

• Не имеет права быть одновременно депутатом Госдумы Федерального собрания РФ, членом Совета Федерации Федерального собрания РФ, судьёй, замещать другие государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, другие государственные службы субъекта РФ, в том числе занимать выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы.
• Не должен заниматься любой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или творческой, если иное не предусмотрено в законе РФ.

Высшее должностное лицо имеет ряд компетенций, которые дают ему возможность заниматься следующими видами деятельности:

• Осуществлять представительские полномочия, что означает представлять субъект РФ на любых уровнях, будь то отношения с органами власти или на уровне внешнеэкономических связей выступать в качестве представителя субъекта РФ.
• Осуществлять законотворческие процессы, которые подразумевают обнародование законов, удостоверение их обнародования посредством подписания актов их издания, или отклонение законов, которые были приняты законодательным органом власти субъекта РФ. Принимать участие в работе законодательного органа с правом совещательного голоса. Имеет право созывать заседание законодательного органа субъекта РФ вне очереди, или созывать избранных законодательный орган на первое заседание не в срок, установленный конституцией или уставом субъекта, а ранее.
• Осуществляет управленческие полномочия, которые подразумевают создание высшего органа исполнительной власти субъекта РФ согласно его законодательству и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа.
• Выполняет полномочия координатора, которые прописаны в законодательстве РФ, что означает возможность самостоятельно организовывать взаимную работу органов исполнительной власти субъекта РФ и федеральных органов исполнительной власти с их территориальными органами, а также органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
• Осуществление других полномочий, которые соответствуют федеральным законам, конституции или уставу субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ имеет право законодательной инициативы. Это означает, что внесённые им законопроекты по его предложению рассматриваются первоочерёдно. В компетенции высшего должностного лица субъекта РФ роспуск законодательного органа субъекта РФ. В качестве средства влияния на законодательный процесс выступает конституция и устав субъекта РФ с правом вето высшего должностного лица субъекта. Также стоит отметить, что высшее должностное лицо субъекта РФ наделено правом принимать указы и распоряжения в сфере своего ведения. Они принимают законную силу с момента их подписания, если иное не оговорено в самом акте, то оно обязательно к исполнению в субъекте РФ. Также необходимо направлять данные акты в законодательный орган субъекта РФ, который имеет право на обращение к высшему должностному лицу с предложением, суть которого заключается во внесении изменений или дополнений, а также полная их отмена или обжалование в суде. Данное право распространяется на высшее должностное лицо по вопросу постановлений законодательного органа.

В ситуации, когда высшее должностное лицо на временной основе не имеет возможности выполнять собственные обязанности, их выполняет лицо, которое предусмотрено конституцией или уставом субъекта РФ.

Прекратить досрочно выполнение полномочий должностного лица субъекта РФ могут следующие обстоятельства:

• Смерть.
• Отставка по собственному желанию.
• Отставка по инициативе Президента РФ ввиду недоверия законодательных органов субъекта РФ.
• Отстранение от должности Президентом РФ ввиду угрозы утраты доверия Президента, в связи с неисполнением своих обязанностей на должном уровне.
• Признание через суд недееспособным.
• Признание судом без вести пропавшим или умершим.
• С момента вынесения судом обвинительного приговора.
• Смена постоянного места жительства за пределами РФ.
• Утрата им гражданства РФ, посредством приобретения гражданства иностранного государства или получения вида на жительство в иностранном государстве или документа, который подтверждает право на постоянное проживание гражданина РФ на территории другой страны.