Модели местного самоуправления и их разновидности

Местное самоуправление

Реализация принципов местного самоуправления зависит от множества факторов: особенностей культурных традиций и устоев конкретного сообщества, характера отношений между государственными структурами и органами на местах, а также уровня вовлеченности граждан в решение вопросов локального значения.

На основе различий в данных условиях принято выделять несколько моделей организации местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую. При этом ни одна из существующих моделей не способна в полной мере отразить все национальные особенности, локальные традиции и формы взаимодействия общества с государством.

Англосаксонская модель

Истоки англосаксонской модели местного самоуправления уходят в практику общин, приходов и городских сообществ. Эти формы объединений стали не только низовыми, но и первичными элементами государственного устройства в Англии и странах, где государственность формировалась "снизу".

Уже в XI веке, начиная с правления Вильгельма Завоевателя, английским общинам была предоставлена обширная автономия. Она включала не только исполнение распоряжений короны, но и собственное нормотворчество, а также ведение местных политических дел. На общины возлагались функции управления различными сферами жизни, вплоть до выполнения судебно-полицейских задач.

Ключевые особенности англосаксонской модели можно выразить следующим образом:

1. Отсутствие конституционного статуса. В англосаксонской правовой системе полномочия местных органов формируются не через Основной закон, а посредством специальных актов парламента. Тем самым местное самоуправление юридически зависит именно от парламента, а не от исполнительной власти. При этом действуют правовые доктрины inter vires (работа в пределах полномочий) и ultra vires (выход за их рамки). Государство лишь контролирует, чтобы локальные акты не противоречили национальному праву.
2. Широкая автономия в пределах компетенции. Избираемые населением органы местной власти обладают значительной степенью независимости. Они не подчиняются напрямую друг другу по вертикали, а каждая община действует на основе собственных традиций и правил при условии соответствия общегосударственным нормам.
3. Особая роль комитетов и комиссий. В системе управления важнейшее место занимают не только представительные органы в целом, но и специализированные комиссии, создаваемые депутатами для решения конкретных задач.
4. Косвенный контроль со стороны государства. Надзор за деятельностью местных органов осуществляется через судебные механизмы или налоговую систему, а не через административные подразделения государства.
5. Выборность должностных лиц. Население имеет возможность избирать не только депутатов, но и иных должностных лиц. Например, в США жители выбирают шерифов, муниципальных казначеев и других чиновников, что усиливает участие граждан в управлении.
6. Жесткая ответственность за нарушение закона. Несмотря на отсутствие патернализма в отношениях центра и мест, нарушения законодательства наказываются строго. Возможные меры включают арест депутатов или чиновников, заключение под стражу, временный или полный роспуск муниципального совета.

Континентальная модель местного самоуправления

К странам, где укоренилась англосаксонская традиция местного управления, относят Великобританию, Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию, а также, с определёнными оговорками, Соединённые Штаты Америки.

Континентальная модель местного самоуправления отличается более заметным участием государства в регулировании деятельности органов на местах. Эту модель сегодня используют многие государства, включая подавляющее большинство стран Западной Европы (за исключением Германии), франкоязычные государства Африки, страны Латинской Америки и Ближнего Востока. Её исторической родиной принято считать Францию.

Основные права, задачи и полномочия органов местного уровня закрепляются в нормативных правовых актах. Во Франции, где зародилась данная модель, все вопросы функционирования коммун — базовых единиц самоуправления — тщательно урегулированы в специальном Кодексе, который систематизировал нормы национального муниципального права.

Характерной чертой континентальной системы является дуализм управления — сочетание прямого государственного администрирования и самостоятельной деятельности органов самоуправления на местах.

Государственные представители осуществляют надзор за деятельностью выборных и исполнительных органов коммун и выполняют ряд дополнительных функций. В их полномочия входит, например:

• Временное приостановление решений органа местного самоуправления.
• Обращение в центральные государственные структуры с предложением об отставке мэра или роспуске муниципального совета.
• Направление жалобы в административный суд для проверки законности действий органов самоуправления.

Континентальная модель характерна для государств, склонных к централизации управления и стремящихся к жесткой системе контроля на всех уровнях власти.

Во Франции выделяются два уровня публичной власти — государственный и местный, а также четыре ступени административно-территориального устройства: общенациональный, региональный, департаментский и коммунальный. На уровне коммун и департаментов осуществляется параллельное существование государственного управления и местного самоуправления. Все указанные территориальные сообщества обладают статусом юридических лиц и управляются выборными советами.

Он имеет двойственную природу: с одной стороны, это местное сообщество, управляемое избранным советом, с другой — часть административной структуры, возглавляемая назначаемым префектом.

Департамент делится на округа. Округ не считается местным сообществом, а представляет собой административную единицу, руководимую супрефектом — представителем государства, наиболее приближённым к населению и органам самоуправления коммун.

Кантон также не имеет статуса самостоятельного местного коллектива. Его назначение — облегчение управления на местах: организация выборов, судебное и нотариальное обеспечение, работа жандармерии. В каждый кантон входит несколько коммун. Оттуда избирается один представитель — генеральный советник — в выборный орган департамента (генеральный совет).

Коммуна является подлинно местным коллективом. Ею управляет муниципальный совет, избираемый населением, а исполнительные функции сосредоточены в руках мэра.

Для континентальной модели в целом характерна соподчиненность органов различных уровней. Так, в Италии области, наделённые собственными представительными структурами, контролируют соответствие актов коммун и провинций действующему законодательству, определяют направления социально-экономического развития территорий и распределяют финансовые ресурсы между нижестоящими единицами.

Континентальная и смешанная модели местного самоуправления

В рамках континентальной модели органы местного уровня принимают участие в формировании общегосударственной власти. Так, во Франции именно муниципалитеты играют значительную роль в выборах Сената, поскольку делегаты от них составляют большинство в коллегиях выборщиков.

Континентальная система обеспечивает необходимую централизацию, что особенно важно для государств, где население ещё не обладает достаточным уровнем политической и правовой культуры.

Главная особенность заключается в том, что органы местного самоуправления действуют независимо от государства, при этом государственная власть активно поддерживает инициативы граждан и способствует развитию самоуправления.

Так, Конституция ФРГ закрепляет, что население земель, округов и общин должно иметь представительные органы, избранные на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Одновременно федеральные земли обязаны содействовать развитию территориальных образований, укреплять их самостоятельность и проводить меры по финансовому и организационному выравниванию.

Общие положения о статусе местного самоуправления зафиксированы в Конституции, а конкретные полномочия и компетенция подробно раскрываются в региональных законах. Общинам предоставляется право самостоятельно и под свою ответственность решать все вопросы, относящиеся к интересам местного сообщества.

Широко применяется практика передачи органам самоуправления части государственных функций вместе с соответствующим финансовым и материально-техническим обеспечением.

В Германии единицами местного самоуправления выступают:

• Общины (до 20 тыс. жителей).
• Города-общины (от 20 тыс. до 100 тыс. жителей).
• Крупные города (более 100 тыс. жителей).

Каждая община имеет коллегиальный орган — совет, и единоличный орган — бургомистра. Общины объединяются в районы, а районы формируют округа. Представительных органов в округах не существует, ими руководит президент, назначаемый правительством федеральной земли.

Особым правовым статусом в Германии обладают три города — Берлин, Гамбург и Бремен. В общей сложности при численности населения около 82 млн чел. в стране функционирует 13 854 общины (в том числе 82 крупных города) и 323 района.

Модели местного самоуправления в ФРГ

В Германии исторически сложились и продолжают функционировать четыре варианта организации местного самоуправления. Они различаются по способу формирования выборных органов и по соотношению полномочий между главой общины, советом и исполнительными структурами.

1. "Сильный бургомистр — слабый совет" (южногерманская модель, Бавария).
   В данной системе жители напрямую избирают и муниципальный совет, и бургомистра, который совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. На него сосредоточена вся полнота исполнительных полномочий в пределах общины, а также функции представителя сообщества. Совет формирует управу, в которую входит бургомистр. Последний, участвуя в подготовке решений, подчиняется коллегиальному органу в части вопросов исполнительной деятельности.
2. "Слабый бургомистр — сильный совет — директор общины" (северогерманская модель, Нижняя Саксония).
   Здесь население избирает только совет, который назначает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Его основная роль — представительская, а также руководство заседаниями. Исполнительную власть осуществляет профессиональный директор общины, назначаемый на срок 6–12 лет. Он возглавляет администрацию, готовит и реализует решения совета. При этом у совета есть право отменять решения директора (за исключением государственных полномочий). Бургомистр может оспорить решения как директора, так и совета, а директор — опротестовать незаконные решения совета. Таким образом, в управлении участвуют три актора: совет, бургомистр и профессиональный управляющий.
3. "Сильный бургомистр — сильный совет" (Пфальц, Саар и др.).
   Жители избирают совет, который в свою очередь выбирает бургомистра. Он возглавляет как совет, так и исполнительную администрацию. Дополнительно совет формирует управу, включающую профессиональных управленцев и самого бургомистра. Администрация действует под руководством бургомистра. Обе стороны — и бургомистр, и совет — могут накладывать вето на решения друг друга, при этом право главы общины носит отлагательный характер.
4. "Совет — магистрат смешанного состава" (Гессен, Гамбург и др.).
   Население избирает совет, который формирует коллегиальный орган управления — магистрат. В его состав входят как выборные представители, так и чиновники, назначенные государством. Бургомистр при этом может быть либо "первым среди равных", либо обладать расширенными полномочиями. Магистрат является коллегиальным исполнительным органом: он готовит и реализует решения совета, представляет общину, ведёт бюджет и руководит администрацией. Все решения принимаются путем голосования. Совет назначает бургомистра, который председательствует в магистрате, представляет его в совете и имеет решающий голос при равенстве голосов. Однако он не является руководителем для членов магистрата. Более того, именно совет может закреплять за отдельными членами магистрата конкретные сферы деятельности, ограничивая возможность вмешательства бургомистра.

Таким образом, даже внутри одного государства смешанная модель самоуправления демонстрирует значительное разнообразие. От англосаксонской традиции её отличает более жёсткая законодательная регламентация и связь с государственными структурами, а от континентальной — более высокий уровень демократичности в жизни общин. Жители общин активно участвуют в управлении не только через выборы, но и посредством посещения открытых заседаний, участия в слушаниях, местных референдумах и работе гражданских жюри.

Советская модель местного самоуправления

Наряду с англосаксонскими, континентальными и смешанными системами в истории XX века сложилась и продолжала в определённой степени существовать советская модель местного самоуправления. Её отличительные особенности можно свести к следующим положениям:

1. Формальное верховенство советов. На определённой территории провозглашалось полновластие выборных представительных органов — советов, тогда как исполнительные структуры играли подчинённую роль.
2. Правовая неопределённость. Деятельность органов местного уровня не имела чёткой законодательной базы и опиралась главным образом на принципы "социалистической целесообразности" и политическую активность трудящихся.
3. Многоуровневость и разветвлённость системы. В стране существовало большое количество местных советов, охватывающих разные уровни управления.
4. Производственный принцип выборов. Избирательные органы формировались не только по территориальному, но и по производственному признаку — на предприятиях, в воинских подразделениях, сельских общинах.
5. Подотчётность избирателям. Депутаты советов считались ответственными перед народом, который имел возможность в любой момент отозвать своего представителя.
6. Идеологическая зависимость. Функционирование советов подчинялось не только закону, но и решениям партии, её планам и директивам.
7. Формализация самоуправления. По мере развития социалистической государственности фактические полномочия постепенно концентрировались в руках государственных органов исполнительной власти.
8. Контроль сверху. Советы находились в подчинении у вышестоящих исполнительных структур. Конституция СССР 1977 года закрепила возможность отмены решений местных советов их "старшими" органами — исполкомами или другими советами.

Яркими примерами функционирования подобной модели являлись СССР и КНДР. Здесь органы самоуправления, изначально провозглашённые как формы непосредственной народной власти, постепенно трансформировались в инструмент партийно-бюрократического контроля "сверху". В результате они сохраняли видимость демократических институтов, но фактически служили элементом политической декорации социалистической системы.

Местное самоуправление в современной России

Современная Россия, чья государственность формировалась после распада СССР и не имеет прочной политико-культурной основы массового гражданского активизма, ещё не завершила процесс становления местного самоуправления как полноценного института публичной власти.

До вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в регионах страны существовали разнообразные модели самоорганизации населения. В большинстве субъектов федерации органы местного уровня действовали в районах и крупных городских центрах. В отдельных регионах, например в Новосибирской области, самоуправление было организовано только в сельских населённых пунктах.

Принятие Федерального закона № 131-ФЗ способствовало определённой унификации подходов и закрепило общие принципы организации местной власти. В результате в России утвердилась модель, сочетающая в себе черты англосаксонской системы и в меньшей степени — смешанной. Однако эффективность англосаксонской модели проявляется главным образом в тех обществах, где на протяжении длительного времени складывались традиции гражданской самоорганизации, а правовая и политическая культура населения достигла высокого уровня развития. При этом государственные институты поддерживают эти традиции, избегая навязанных "сверху" преобразований.

Для российских властей при проведении национальных реформ важно учитывать данные обстоятельства: успешное развитие местного самоуправления возможно лишь при формировании устойчивой политической культуры и создании условий для самостоятельной активности населения.