Особенности формирования и проблематика развития российского федерализма в современный период

Модели становления федеративного государства

В современной политической науке различают три основные модели становления федеративного государства, которые определяются степенью самоопределения его территориальных единиц: административно-территориальная, национальная и смешанная.

Административно-территориальный путь характерен для федераций, создаваемых на базе территорий с этнически однородным населением. В таких государствах региональная организация преимущественно определяется экономическими факторами, что формирует определённую систему управления.

Национальная модель формирования федерации применяется в странах, где исторически проживают различные этнические группы, включая малочисленные народы. В таких государствах федеративное устройство ориентировано на признание культурной и политической специфики отдельных этносов.

Смешанный тип федерации возникает в ситуациях, когда одни регионы являются этнически однородными, а другие демонстрируют выраженные культурные или этнические различия. В этих условиях национальные автономии, как правило, обладают большей политической самостоятельностью по сравнению с территориями однородного населения. Такая автономия может включать право сохранения традиций, обычаев, национальных субкультур, а иногда и участие в международных переговорах по вопросам, затрагивающим интересы данных народностей. При этом даже смешанные федерации сохраняют принцип единого государства с централизованной системой власти, единым законодательством и неделимым государственным суверенитетом.

С позиции современной теории Россия рассматривается как "федерация внутри федерации". Это объясняется не только её масштабом — крупнейшей по числу субъектов федеративной республики мира (по состоянию на 1 января 2013 года насчитывает 83 субъекта), но и разнообразием форм территориальных единиц: республик, краёв, областей, автономных округов и городов федерального значения. Не менее важен и особый характер отношений между федеральным центром и регионами.

На сегодняшний день он ещё не завершён. Основываясь на особенностях взаимодействия центральной и региональной власти, можно выделить три ключевых этапа развития российского федерализма.

Первый этап становления российского федерализма (1990—1993 гг.)

Первый этап развития российской федерации охватывает период с 1990 по 1993 годы и носит трансформационный характер. В это время происходил сложный и противоречивый переход от советской системы к новой федеративной государственности, а также обострялся конфликт между центром и региональной политической элитой, проявлявшийся в так называемых "суверенных амбициях" регионов. Началом этого этапа принято считать 12 июня 1990 года — дату принятия Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации.

Декларация провозгласила необходимость значительного расширения полномочий автономных республик, областей, краев и округов в составе РСФСР. Хотя Конституция СССР юридически предоставляла республикам право на сецессию, воспользоваться этим положением республики смогли только в условиях ослабления центральной власти во время кризиса советской системы.

На нормативном уровне закрепление этих принципов произошло с принятием 31 марта 1992 года Федеративного договора "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации". Этот документ установил отношения между центром и регионами на основе разделения полномочий и предметов ведения, став важной основой для будущей Конституции России в части государственного устройства и федеративных отношений.

Федеративный договор фактически состоял из трёх отдельных соглашений:

1. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации".
2. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти краёв, областей, а также городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга".
3. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти автономной области и автономных округов".

Каждый из этих договоров подробно определял предметы ведения федеральной власти, совместное ведение органов РФ и региональных органов, а также вопросы, находящиеся в исключительной компетенции субъектов Федерации. Таким образом, Федеративный договор закрепил юридическое неравенство субъектов РФ, выделив три категории:

• Национально-государственные республики, обладающие наибольшей автономией.
• Административно-территориальные образования (края, области, Москва и Санкт-Петербург).
• Национально-территориальные единицы (автономная область и автономные округа).

В результате республики РФ получили максимальную политическую самостоятельность среди всех субъектов Федерации, что стало характерной чертой начального этапа становления российского федерализма.

Для некоторых субъектов Российской Федерации Федеративный договор не выступал как основной нормативный акт, регулирующий их отношения с центром. В научной литературе его чаще рассматривают как документ, близкий по характеру к международному правовому соглашению, но не как фундаментальный юридический инструмент для каждой республики, на основе которого формировалось бы региональное законодательство в сфере федеративных отношений.

Причины такой оценки двояки. Во-первых, республики в тексте Договора именовались "суверенными", что создаёт впечатление, будто они рассматривались как отдельные государства. Во-вторых, часть 2 статьи VII Договора позволяла регулировать полномочия между федеральной властью и республиками не только в рамках самого Договора, но и на других основаниях, включая двусторонние соглашения, согласованные с конституциями РФ и республиками. Эта норма подрывала принципы единства государства и стимулировала заключение отдельных двусторонних договоров с республиками, демонстрировавшими особые "суверенные амбиции".

Аналогичная тенденция проявилась в 1994 году в договорах России с Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. По сути, эти документы выходили за рамки стандартного договорного регулирования и создавали элементы конфедеративного характера взаимодействия.

Признание государственного суверенитета республик также встречалось в соглашениях между самими республиками. Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 года зафиксировано взаимное признание их суверенитета. Аналогично, договор о дружбе и сотрудничестве между Башкортостаном и Абхазией, подписанный 18 августа 1994 года в Уфе, закреплял государственный суверенитет обеих сторон, фактически позволяя Башкортостану брать на себя полномочия России по признанию другого суверенного субъекта.

Эта практика способствовала распространению идеи государственного суверенитета республик внутри Российской Федерации, что стало одной из ключевых особенностей первого этапа формирования российского федерализма.

Второй этап становления российского федерализма (1993—2000 гг.)

Второй этап развития российского федерализма охватывает период с 1993 по 2000 годы и получил название конституционно-договорного. В это время предпринимались системные попытки определить организационно-правовые рамки взаимодействия центральных и региональных органов власти. Началом этапа считается принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, статьи 71—73 которой закрепили предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения Федерации и её субъектов, а также предметы исключительной компетенции субъектов РФ.

Компетенция федеративных единиц РФ формировалась по принципу остаточной юрисдикции: к ведению органов власти субъектов относились все вопросы, не отнесённые к полномочиям Федерации или совместного ведения.

Для сравнения, в Основном законе ФРГ закреплён принцип конкурирующей законодательной компетенции: земли обладают правом на законодательство только в тех областях, где Федерация не использует свои полномочия. При этом федеральное законодательство имеет приоритет над законами земель. Конституция Германии также предоставляет федеральным органам возможность контролировать соблюдение земельными органами федерального законодательства и при необходимости принимать меры для его реализации.

Принятие Конституции РФ 1993 года и одновременное прекращение действия Конституции РСФСР 1978 года не означало автоматического прекращения действия Федеративного договора. Часть 3 статьи 11 Конституции РФ закрепила, что разграничение полномочий между федеральной властью и субъектами осуществляется не только на основе Основного закона, но и через Федеративный договор и иные соглашения. При этом положения Федеративного договора оставались действующими в той части, которая не противоречила Конституции РФ.

Такой конституционно-договорной дуализм способствовал усилению автономизации республик и, как следствие, процессу дальнейшей децентрализации государства. В этот период обострилась политическая ситуация, получившая характеристику федеративно-конфедеративного дуализма: усилилось противостояние между сторонниками укрепления единой российской федеративной системы и приверженцами углубления договорной практики, расширения суверенитета субъектов и усиления конфедеративных элементов в управлении.

Особенно ярко это проявилось в республиках, где авторы конституций стремились закрепить максимальный объём политической, национальной и культурной автономии, следуя установке Президента РФ Б. Н. Ельцина: "Берите суверенитета столько, сколько сможете".

Национализм и правовое регулирование в субъектах РФ

Стремление республиканских элит к максимальной автономии проявлялось в виде правового национализма. В ряде республик вводились региональные законы, устанавливающие дополнительные требования к кандидатам на пост президентов республик или депутатов местных парламентов. Такие цензы могли включать обязательное владение национальным языком, проживание на территории республики определённое количество лет (например, 20 лет), знание национальной культуры и традиций.

Главной целью подобного законодательства было укрепление позиций национальных политических элит и предотвращение проникновения "чужаков" в региональные органы власти. Эти региональные новации противоречили федеральному законодательству о выборах Президента РФ и депутатов Федерального Собрания, усиливая центробежные тенденции в российской федерации. 

Так, 7 апреля 1995 года Госдума, преодолев вето Президента Б. Н. Ельцина, приняла Федеральный закон "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который стал прообразом действующего Федерального закона №184-ФЗ от 6 октября 1999 года. Несмотря на последующее отклонение документа Советом Федерации, законопроект содержал ключевые положения, направленные на формирование и организацию органов власти в субъектах РФ.

Статья 1 законопроекта определяла правовые основы организации государственной власти, предусматривая обязательное наличие у каждого субъекта РФ конституции или устава, где закреплялась структура органов власти, порядок их формирования и полномочия. Статья 2 формулировала принципы осуществления государственной власти на региональном уровне, опираясь на конституционные нормы.

Таким образом, данный нормативный акт заложил фундамент для создания дееспособной системы власти в субъектах Федерации и стал важной правовой основой для дальнейшего развития российского федерализма.

Законодательные меры по регулированию отношений центра и регионов в 1995–1999 гг.

Целью проекта Федерального закона 1995 года "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" было создание организационно-правового механизма для урегулирования конфликтов между федеральной и региональной властью.

В 1996 году положения закона получили конкретизацию в Указе Президента РФ от 12 марта 1996 года №370 "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ и о взаимной передаче части полномочий", с последующими изменениями, внесёнными Указом Президента от 25 ноября 1996 года №1593. Данный указ утвердил порядок взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Помимо нормативных актов, касающихся центро-региональных отношений, в этот период российский парламент принимал законы, регулирующие деятельность законодательных и судебных органов, а также вопросы, связанные с положением беженцев и вынужденных переселенцев, что было обусловлено конфликтами на Кавказе, в том числе процессом нормализации ситуации в Чечне.

В июне 1996 года была принята Концепция государственной национальной политики, ставшая базой для урегулирования этнических проблем в многонациональном государстве. Президент подписал Указ от 3 июня 1996 года №803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". В этот период также вступил в силу Федеральный закон от 17 июня 1996 года №74-ФЗ "О национально-культурной автономии", были заключены двусторонние договоры между Федерацией и рядом субъектов, а также разрабатывались принципы бюджетного федерализма.

Таким образом, формирование законодательной базы и развитие конституционных принципов федерализма в условиях усиления суверенных амбиций республик стало ключевой особенностью конституционно-договорного этапа, завершившегося в основном к 1999 году.

Вместе с тем ко второй половине 1990-х годов идеи государственного суверенитета республик демонстрировали нарастающую деструктивность. Управленческая практика того периода показала, что дальнейшее закрепление национального суверенитета республик в правовых актах, противоречащих Конституции РФ, усиливало дезинтеграционные процессы в государственно-правовой системе, снижало экономическую эффективность и социальную результативность развития регионов. В результате к концу 1990-х конфедеративные концепции, продвигаемые сепаратистски настроенными элитами, теряли поддержку населения, уступая место более рациональной стратегии строительства России как единого федеративного государства.

Третий этап развития российского федерализма (с 2000 года по настоящее время)

Третий этап формирования российского федерализма охватывает период с 2000 года и продолжается до настоящего времени. Он характеризуется проведением реформ "сверху", когда федеральная власть укрепляет свои позиции и противодействует центробежным тенденциям и сепаратистским амбициям регионов. Этот этап в специализированной литературе называют "новым российским федерализмом".

Начало этого периода связано с избранием В. В. Путина на пост Президента РФ. По его мнению, к 2000 году Россия обладала признаками не федеративного, а децентрализованного государства. Для корректировки процесса федерализации глава государства обратился в Конституционный Суд РФ с предложением проверить соответствие Основному закону ряда положений конституций республик, касающихся:

• Провозглашения государственного суверенитета республик как субъектов РФ.
• Верховенства конституций и законов республик на территории субъектов.
• Возможности региональных органов власти приостанавливать действия федеральных актов.
• Договорного характера вхождения республик в состав России.
• Статуса республик как субъектов международного права.

Конституционный Суд РФ признал указанные положения противоречащими Основному закону, поддержав тем самым намерения Президента укрепить единство российского государства.

В одном из первых обращений к гражданам В. В. Путин обозначил ключевые цели нового этапа развития федерализма: создание сильной "вертикали исполнительной власти", обеспечение соблюдения Конституции РФ всеми субъектами, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, а также подчинение региональных органов власти решениям федеральной власти в пределах её компетенции.

Основные вехи федеративных реформ В. В. Путина

В ходе реализации "нового российского федерализма" с 2000 года были проведены несколько ключевых реформ, направленных на укрепление вертикали власти и гармонизацию отношений между федеральными и региональными органами власти.

1. Изменение порядка формирования Совета Федерации РФ. Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 года №113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", персональный состав верхней палаты парламента начал обновляться. Закон предусматривал ротацию членов Совета Федерации, что позволяло решить проблему несменяемости сенаторов, устранить должностной дуализм и повысить эффективность работы палаты.
   В мировой практике ротация широко применяется в управлении: она расширяет профессиональный кругозор сотрудников, снижает риск профессионального выгорания и препятствует бюрократизации. Эффективные механизмы ротации предусмотрены и для верхних палат парламента в демократически развитых странах, а также для высших органов исполнительной власти. С 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 6 декабря 2011 года №395-ФЗ, который ввёл обязательную ротацию на государственной гражданской службе каждые три или пять лет. Целью этой меры является повышение эффективности работы чиновников и снижение коррупционных рисков.
2. Формирование Государственного совета РФ. Создание Государственного совета способствовало развитию института взаимодействия федеральной власти с регионами, повышению эффективности принятия решений на уровне государства и согласованию интересов всех субъектов РФ.
3. Создание федерально-окружного уровня государственного управления. Федеральные округа были введены для усиления управленческой вертикали и создания института полномочных представителей Президента РФ, контролирующих работу региональных органов в соответствующих географических блоках. Федеральные округа не являлись конституционными или законодательно закреплёнными административно-территориальными единицами, однако их создание стало эффективным инструментом территориальной политики и способствовало разрешению конфликтов между центром и регионами.
4. Приведение нормативно-правовой базы субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года №92-0 установило несоответствие Конституциям ряда республик ("суверенитет" республик) Основному закону. В результате в первом полугодии 2000 года были приостановлены действия отдельных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству.
   Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года №1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ" предусматривал создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ с обязательным ведением регистра Минюстом. По данным Министерства юстиции, в 2000 году около трети всех принимаемых правовых актов органов власти всех уровней противоречили федеральным нормам. Основной принцип работы по гармонизации законодательства заключался в неизменности положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий.
5. Внедрение механизма политической ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ. Президент получил возможность отстранять руководителей региональных администраций за неоднократные нарушения Конституции или федерального законодательства. Впоследствии полномочия Президента расширились: он стал назначать губернаторов и досрочно освобождать их от должности по основанию "утраты доверия Президенту". Эти меры изначально вызвали протест среди региональной элиты, однако Конституционный Суд РФ отклонил соответствующие жалобы глав субъектов.

Усиление контроля и баланс региональной власти

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и Федеральному закону от 24 ноября 2008 года №207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике", губернаторы получили полномочия отстранять от должностей руководителей органов местного самоуправления.

Важным политическим сигналом стало переименование должности высшего должностного лица республики — с "президента республики" на "главу республики". На первый взгляд, это может показаться лишь лингвистической поправкой, однако она подчёркивает основной принцип путинских федеративных реформ: единственное государство может иметь только одного президента.

В то же время сейчас конкретное название должности руководителя региона определяется на уровне субъекта РФ. Например, Конституция Татарстана сохраняет термин "президент", а высшую власть осуществляют президент, Госсовет, кабинет министров и суды. В Башкортостане президент также остаётся главой республики, возглавляет Правительство и выступает высшим должностным лицом.

Таким образом, форсированная реформация федеративных отношений 2000 года проявилась через усиление роли федерального законодательства над региональным, укрепление вертикали исполнительной власти, введение института публичной ответственности за нарушение Конституции и федеральных законов, а также активизацию правовой политики перераспределения полномочий в пользу Федерации.

В настоящее время период форсированных "сверху" реформ сменился более спокойным и планомерным развитием отношений между федеральной и региональной властью. Такая стабильная среда способствует формированию уникального баланса между централизацией и регионализацией, совершенствованию механизмов взаимодействия центра и субъектов РФ.