Налоговые системы государств федеративного, унитарного устройства и конфедерации. Распределение налоговых полномочий

Для рассмотрения налоговых систем государств с федеративным и унитарным типом устройства, а также конфедерации, прежде всего необходимо выяснить, чем они отличаются между собой и чем похожи. В таблице ниже, приведены основные черты трёх типов государств, которые чётко показывают все различия и сходства.

Таблица показывает далеко не все характеристики типов государственных образований, а только те, которые помогут разобраться в том, как происходит формирование налоговой системы в таких государствах и как они действую на практике.

Налоговые полномочия

Одним из ключевых элементов построения налоговой системы всех без исключения государств являются налоговые полномочия.

Суть построения налоговой системы заключается в распределении налоговых полномочий среди составляющими этого государства: центральным правительственным аппаратом и местными органами власти в унитарных государствах, федерацией и субъектами федерации при федеративном устройстве.

Опираясь на определение налоговых полномочий, можно выделить три аспекта или три составляющих налоговых полномочий:

• Законодательные полномочия.
• Доходные полномочия.
• Административные полномочия.

Законодательные полномочия позволяют вводить те или иные налоги, устанавливать и фиксировать налоговые ставки, регулировать налоговую базу и вносить корректировки в элементы законов о налогах.

Доходные полномочия призваны формировать доходы бюджета за счёт тех или иных налогов. Важно отметить, что это будут не обязательно доходы в бюджет какого-то уровня будут поступать только те налоги, в отношении которых данный уровень власти имеет законодательные полномочия.

Суть административных полномочий заключается в администрировании полномочий и сборе налогов.

Определяется характер налоговых полномочий благодаря государственному устройству. Характер зависит от того, является ли та или иная страна федеративным государством или унитарным.

Одновременно с тем определение унитарного государства не исключает того, что в состав него могут быть включены автономные образования, так, например, происходит в Испании. Главное отличие унитарного государства от федерации заключается в наличии единой конституции, единых органов власти для всей страны, единое гражданство и единая правовая система.

Из чего можно сделать вывод, что при федеративном характере государственного устройства налоговая система состоит из трёх уровней: федерального, регионального, местного. Для государств с унитарным характером государственного устройства свойственная двухуровневая налоговая система, которая состоит из национальных налогов и местных. Однако стоит отметить, что группа местных налогов не всегда однородная и может включать в себя различные подуровни местного уровня.

Важно отметить, что в отношении администрирования налогов иногда наблюдаются некоторые отклонения от традиций.

По такой же аналогии национальные, или, государственные налоги в унитарном государстве вводятся органами законодательной власти государства, действую на всей территории страны и администрируются налоговой службой. Основная часть федеральных налогов в федерациях и государственных налогов в унитарных государствах поступает в доход федерального и государственного соответственно бюджетов.

Посредством законодательных актов соответствующих субъектов федерации устанавливаются и вводятся в действие налоги субъектов федерации и действуют они на территории всего субъекта федерации.

Администрируются налоги субъектов федерации на собственном субфедеральном уровне налоговой службой или федеральной налоговой службой на общефедеральном уровне. Ситуация с налоговым администрированием серьёзно отличается в разных странах. Налоги, которые поступают в бюджет субъектов федерации поступают в доход субъектов федерации или перечисляются полностью, или частично в доход местных бюджетов.

Местные налоги и сборы чаще всего контролируются на федеральном или национальном уровнях. Их устанавливают и вводят в действие национальные или субфедеральные власти и местные органы представительной власти. Они действуют на территории соответствующих муниципальных образований. Администрирует эти налоги национальная или федеральная, региональная или местная налоговая служба. Это зависит от того, какая принята модель налогового администрирования. Поступления от местных налогов уходят в бюджет местных органов власти.

Распределяя налоги, необходимо сразу установить налоговые полномочия в соответствии с тем, как действует налоговая система. Каждый налог действующей налоговой системы должен получить своё назначение и место в системе уровней государственной власти. Логично закрепить тот или иной доходный источник и соответствующий налог. Для этого были созданы критерии и принципы действия. Они заключаются в следующем:

• Первый критерий – степень мобильности облагаемой базы. Обычно считают, что менее мобильная налоговая база именно та, где на более низком уровне государственной власти она может облагаться, поскольку относительное повышение уровня налогообложения подобной базы не влечёт за собой её миграцию за границы отведённой субнациональной юрисдикции. Это обстоятельство обуславливается предпочтительностью закрепления такого налогового источника, как имущество или недвижимость, или земля при её наличии, если она рассматривается в качестве самостоятельного объекта налогообложения за субнациональным уровнем – бюджетами субъектов федерации и далее местными бюджетами. Более мобильная налоговая база, которая получает доходы от капитала, даёт возможность на более высоком уровне её облагать необходимыми налогами.

Принято думать, что достаточно высокий уровень активности и мобильности свойственен труду и капиталу, естественно в денежной форме, а самый низкий уровень характерен имуществу в виде недвижимости и природных ресурсов, которые практически не мобильны. Учитывая этот факт, необходимо понимать, что весьма логично закрепить такие объекты налогообложения, как доходы юридических и физических лиц за общенациональным уровнем, на имущество – за субнациональным.

Важно понимать, что иногда теория и практика не полностью соответствуют друг другу. На практике степень мобильности и труда и капитала может сильно варьироваться в разных категориях. К таким категориям относится поли и возраст, профессиональная принадлежность и отраслевая, а также форма капитала.

• Второй критерий – степень равномерности распределения налоговой базы по территории государства или межрегиональной дифференциации налоговой базы. Суть этого критерия заключается в тождестве между распределением налоговых источников или налоговой базы по территории страны. Чем более неравномерно распределён налоговый источник или налоговая база, тем более высокий уровень свойственен государственной власти в отношении осуществления его налогообложения.

Такое требование полностью отвечает необходимости регулярно выравнивать финансовую базы субнациональных образований в пределах федеративного государства. 

Однако реализовать на практике данный принцип иногда бывает достаточно сложно из-за некоторых препятствий. Наибольшая неравномерность характерна для размещения по территории природных ресурсов, т.к. эта сфера в целом не может никак экономически быть оформлена и урегулирована в силу прямой зависимости от природных, географических и геологических факторов. Боле того, неравномерность размещения природных ресурсов увеличивается по мере того, как увеличивается редкость какого-нибудь из ресурсов.

На первый взгляд может показаться, что логично облагать налогами природные ресурсы на общенациональном уровне, кроме тех, которые распределены наиболее равномерно, такими могут быть песчаники. Однако применение этого критерия может противоречить первому критерию, который выдвигает требование об обложении налогами немобильной налоговой базы, куда входят именно природные ресурсы, на региональном уровне.

Более того, важно отметить, что для федеративных государств характерна острая проблема, которая заключается в собственности федерации и её субъектов на те или иные объекты природных ресурсов. Из этой проблемы вытекает вопрос о том, кто имеет право на их налогообложение и получение доходов с них. Обычно к решению таких вопросов подключается и ещё и политическая сторона.

• Третий критерий – критерий экономической эффективности, согласно которому отдельные виды активов или облагаемой базы более целесообразно облагать общенациональным или региональным налогом. В некоторых ситуациях могут возникнуть явления, которые характеризуются повышением эффективности как ответ на результат масштабных мероприятий или наоборот, экономии на приближении уровня обложения к объекту обложения.

При других равных условиях можно говорить о соотношении, которое предполагает, что больший масштаб налоговой базы, является ответом на более высокий уровень государственной власти и величину налога. Таким образом, существенно снижаются прямые и косвенные удельные административные издержки налогообложения. Чем на более мелкие кусочки раздроблена система налогообложения, тем более низкий административно-государственный уровень получает доходы от налогов. Это напрямую зависит от того, что развёртывание общенационального учёта объектов налогообложения, количество которых ничтожно мало или существует множество различных их типов и видов, серьёзно увеличивает прямые административные издержки обложения. Такие издержки иногда могут превысить полученные по данной статье суммы налоговых платежей.

Принято считать, что самой трудоёмкой для учёта является налоговая база имущества населения, размеров и качества земельных угодий. Таким образом, можно говорить о целесообразности её обложения на региональном или на местном уровне. Учёт такого вида налоговой базы как доходы юридических лиц, может быть отрегулирован и запущен на общенациональном уровне в силу того, что здесь напрочь отсутствует местная или региональная специфика. Как итог, эти объекты можно облагать на общенациональном уровне.

• Четвёртый критерий – необходимость макроэкономического регулирования, требующая объективного закрепления за федеральным уровнем основных налогов посредством осуществления государственного регулирования экономики. В первую очередь это затрагивает все категории подоходных налогов: на прибыль, с доходов физических лиц или личных подоходных, а также те, которые исчисляются в зависимости от размера заработной платы и имеют целевой социально-пенсионный характер.

Учитывая эти факты, необходимо указать на то, что циклически устойчивые налоги более целесообразно использовать на субнациональном уровне. Это могут быть налоги на имущество, налоги на природные ресурсы, в меньшей степени различные косвенные налоги, в том числе с продаж. Те объекты, которые не имеют устойчивую циклическую систему, более того, которые могут выступать в качестве основы для построения встроенных стабилизаторов, логичнее всего облагать общенациональным налогом. Таким образом, на общенациональном уровне в теории остаётся шанс оказать влияние на экономический цикл.

• Пятый критерий – необходимость корректировать посредством налоговой системы объективные возникающие финансовые дисбалансы в бюджетной системе. Финансовый дисбаланс представляет собой следствие объективного несовпадения функций, в соответствии с которым формируются с одной стороны доходы бюджетной системы, а с другой – потребности в расходах в части предоставления государственных услуг. Предположим, что потребность в расходах на стандартный объём государственных услуг в значительной мере представляет собой функцию переменной населения, то можно с уверенностью сказать, что объём доходов соответствующих бюджетов имеет более сложную зависимость. При всех равных условиях большая доля в доходах бюджетной системы приходится на поступления с налогов населения, тогда дисбаланс будет меньшего размера. В такой ситуации относительно меньшими будут расходы федерального бюджета на финансовую помощь регионам.
• Шестой критерий – соблюдение границ юрисдикции. Это критерий предполагает, что во время решения вопросов о закреплении того или иного налогового источника за национальным и субнациональным уровнем важно принимать во внимание факт возможного переноса налогового бремени за границы конкретной юрисдикции. Важно понимать, что любой уровень государственной власти имеет право в отношении субнациональных образований вводить налоги только в границах собственной юрисдикции.

Субъекты федерации могут устанавливать налоги только для физических и юридических лиц, которые имеют имущество или проживаю, осуществляют предпринимательскую или хозяйственную деятельность и т.п. на территории конкретного региона. Одновременно с тем национальное правительство имеет право вводить налоги на территории собственной юрисдикции, иными словами, на территории всего государства как единого целого.

Подобные проблемы появляются при использовании налога на наследство и процедур дарения под видом регионального налога. Тогда, когда он используется как налог на субъект федерации, то его плательщик может быть житель и другого региона, иначе говоря, происходит перенос налогового бремени за пределы юрисдикции одного субъекта федерации.

• Седьмой критерий – закрепление налоговых полномочий посредством обязательств. Закрепление налоговых обязательств происходит таким образом, чтобы ни при каких обстоятельствах не возникали налоговые барьеры по пути перемещения товаров, труда, капитала или финансовых ресурсов между различными субнациональными образованиями в границах одного государства. Согласно положению данного критерия, субъекты федерации не могут быть наделены правом, которое позволит им вводить ввозные и вывозные пошлины, а также любые другие, которые аналогичны им, т.к. это противоречит правилу единства экономического пространства страны.

Мировая практика показывает, что три основные модели взаимодействия центра и субъектов федерации применяются достаточно активно в области реализации налоговых полномочий посредством:

• Распределения налоговый источников и их разграничение при использовании.
• Последующего разграничения или расщепления на мелкие элементы, полученные федеральным бюджетом от раздельного применения данный источников доходов.
• Совместного использования одной и той же налоговой базы.

Для разных стран свойственно использование различных моделей и комбинаций. К примеру, германская модель бюджетного федерализма показывает, что в ней преобладает разделение получаемых налоговых доходов между бюджетом федерации и бюджетами различных земель, а в США не происходит разделение налоговых доходов вовсе. Канада определяет только по одному налогу и только в некоторых провинциях. Эти страны выстраивают налоговые системы федераций и субнациональных образования вне зависимости друг от друга и применяют модели распределения налоговых источников и совместного использования налоговых баз. Таблица ниже показывает, как в некоторых моделях распределяются налоговые полномочия по ключевым категориям налоговых платежей в разных странах.