Основные инструменты реализации региональной политики

Федеральная целевая программа

Активным элементом региональной политики является целевое программирование, которое концентрируется на решении приоритетных задач развития национального хозяйства.

Важно отметить, что разработка федеральных целевых программ в России началась в 1992 г. Специфика того времени заключается в огромном количестве целевых программ, которые в должной мере не были обеспечены финансированием, как государственным, так и корпоративным.

За период с 1999 по 2013 гг. число федеральных целевых программ, которые сконцентрированы на региональном развитии, уменьшилось в шесть раз. Резкое сокращение федеральных целевых программ развития регионов имеет отношение к двум событиям. Первое, это то, что некоторые программы развития регионов были исключены из перечня федеральных программ развития. Также произошло некоторое укрупнение имеющихся программ. Второе – некоторые федеральные целевые программы были перенесены из группы программ регионального развития в иные группы. Чаще всего такой перенос происходил в группы социального или экологического развития.

Ниже представлена таблица, которая отражает количество финансируемых из федерального бюджета федеральных целевых программ.

Типология федерального целевого развития

Стоит отметить, что на начальных этапах типология федерального целевого программирования состояла из пяти групп программ. Первая группа включила в себя федеральные целевые программы, которые имеют отношение к социально-экономическому развитию конкретных административно-территориальных единиц, чаще всего они были направлены на поддержку развития национальных республик и округов в составе РФ. Всего программированием было охвачено 12 национальных республик и 2 автономных округа.

Вторая группа считается самой немногочисленной, в неё включены целевые программы, которые направлены на решение обширной, но вполне конкретной проблемы регионального развития, к примеру, "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики (2002 год и последующие годы)".

Третья группа состоит из программ. Которые ориентированы на решение какой-то конкретной остро стоящей проблемы региона, зачастую они имеют экологический характер.

Четвёртую группу составляют масштабные программы, где в качестве объекта воздействия выступают целостные экономические районы. Примером таких программ можно назвать "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2000 годы", а также программа "Юг России".

В пятую группу вошли самые разноплановые программы, которые выбирались для так называемого случайного финансирования.

На сегодняшний день федеральное целевое программирование регионального развития России включает в себя несколько приоритетных направлений, а именно:

• "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 г.".
• "Юг России (2014-2020 гг.".
• "Программа развития Калининградской области на период до 2015 г.".
• "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 гг.".
• "Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007-2015 гг.".

Скорее всего, низкая результативность федеральных целевых программ среди прочих факторов объясняется их недостаточным финансированием, если сравнивать его с обещанным, точечным характером действия, фрагментарностью, а в некоторых случаях даже дублированием друг друга. Последнее предполагает, что одна и та же цель, к примеру, ускорение социально-экономического развития ДФО, финансируется дважды, трижды или более раз.

Такая же ситуация сложилась и по остальным упомянутым программам. В качестве одной хронической причины называют секвестрование расходов на проекты, предусмотренные программой

На перспективу в "Основных направлениях бюджетной политики на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг." в рамках направления "Сбалансированное региональное развитие" планируется реализация пяти государственных программ, которые предусматривают комплекс мер, направленных на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, реализацию потенциала развития каждого региона, преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качество жизни. Среди программ, которые попадают в эту группу следующие: "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона", "Развитие Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г.", "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 г.".

Целевое программирование в современных условиях и новые инструменты его реализации

Для целевого программирования в настоящее время характерны некоторые специфические особенности, которые касаются следующего. В первую очередь стоит отметить, что все региональные программы имеют статус государственных программ, которые включают список подпрограмм и федеральных целевых программ. Кроме этого, новый перечень состоит из программ, которые никоем образом не связаны с развитием конкретных регионов, а скорее носят общий характер, где основная задача – совершенствование региональной политики, её отдельных инструментов и пр. В этой связи стоит отметить, что национальные приоритеты сформулированы в неизменном виде, а именно – развитие Дальнего Востока и Байкальского региона, Юга России и Калининградской области.

В качестве базового инструмента региональной политики выступает бюджетный федерализм. Данный принцип обсуждался не единожды в контексте реализации налогово-бюджетной политики в РФ. Однако в современных условиях стоит отметить, что настоящее состояние системы межбюджетных отношений в РФ скорее характеризуется как кризисное. Наиболее острая проблема в том, что регионам передаётся слишком мало полномочий, при этом денег на использование данных полномочий не выделяют и вовсе.

Межбюджетные отношения, которые складываются в современной России, остро нуждаются в реформах. Самой главной можно по праву считать проблему нарастающего дефицита региональных бюджетов.

Справедливо заметить, что основная причина такой ситуации заключается в том, что политика федерального центра перекладывает на регионы все свои обязательства, но при этом не подкрепляет их доходными источниками. Тот механизм действия, который реализуется в настоящее время для централизации финансовых ресурсов с последующим перераспределением по территориям, конечно, играет положительную роль и приносит свои результаты, однако он не в состоянии сформировать систему стимулов для эффективного экономического развития регионов.

На сегодняшний день для реализации эффективной региональной политики нужно применять совершенно новые инструменты. В этой связи актуально говорить о кластерах, особых экономических зонах, а также о технополисах.

Примечательно, что особые экономические зоны существуют в РФ с 2005 года. На сегодняшний день создано порядка 20 особых экономических зон, где работают более 340 резидентов. По состоянию на 1 июля 2012 г. в особых экономических зонах создано 6 700 рабочих мест, при затратах в 115,4 млрд. руб.

В таблице ниже представлены особые экономические зоны РФ.

Ключевые задачи особых экономических зон

Одной из приоритетных задач особых экономических зон является улучшение инвестиционного климата в регионе. Особые экономические зоны оказывают положительное воздействие на общую социальную атмосферу региона РФ.

В настоящее время самыми успешными признаны промышленные зоны.

Предположительно к 2020 году среди резидентов особых экономических зон будет около 120 членов. Развитие особых экономических зон связано с весьма серьёзными капиталовложениями со стороны государства, к примеру, затраты бюджета на обустройство особой экономической зоны "Алабуга" составили 0,5 млрд. долл. США.

Государственная поддержка реализуется посредством предоставления налоговых, таможенных льгот, а также льготных финансовых условий, предоставляемых резидентам, а также введение минимальных торговых ограничений и упрощённая система администрирования. Кроме всего прочего, поддержка особых экономических зон осуществляется за счёт развития транспортной и инженерной инфраструктуры. Примечательно, что соотношение государственных и частных инвестиций примерно один к одному.

С точки зрения реструктуризации региональной экономики в условиях глобализации особо перспективным выглядит создание технико-внедренческих особых экономических зон. Важно отметить, что законодательное регулирование в данном вопросе значительно эволюционировало. На сегодняшний день определены следующие льготы для резидентов технико-внедренческих особых экономических зон:

• В отношении прибыли от технико-внедренческой деятельности, которая реализуется на территории технико-внедренческих особых экономических зон её резидентами, может быть установлена пониженная ставка налога на прибыль размером 13,5 % в части налога, который подлежит зачислению в бюджеты субъектов Федерации. Пониженная ставка устанавливается в отношении деятельности, которая осуществляется на территории особой экономической зоны, при условии раздельного учёта доходов и расходов по деятельности, которая осуществляется на территории особой экономической зоны и за её пределами.

Таким образом, по факту действие пониженной ставки налога на прибыль устанавливается в разных вариантах: на фиксированный срок, как например, в Зеленограде, на срок существования особой экономической зоны, как в Санкт-Петербурге или на установленный срок в качестве резидента особой экономической зоны, как в Томске.

• По налогу на имущество предусмотрена льгота, которая даёт возможность не учитывать на протяжении пяти лет с момента начала движения средств на балансе, при условии, что в отношении этих основных средств выполняются следующие условия:
  • Создание основных средств произошло с целью ведения деятельности в особой экономической зоне.
  • Основные средства находятся на территории особой экономической зоны и должны использоваться на данной территории в пределах соглашений о создании особой экономической зоны.
• Резиденты технико-внедренческой экономической зоны не облагаются земельным налогом в отношении земельных участков на территории особой экономической хоны, сроком на пять лет, при условии, что данная льгота может быть продлена в соответствии с законами субъектов РФ с момента появления права собственности на каждый земельный участок.
• В части уплаты транспортного налога в отношении транспортных средств, которые приобретались резидентами технико-внедренческих особых экономических зон, вид и размер льготы зависит от субъекта РФ.

В таблице ниже представлены данные о предоставляемых льготах по транспортному налогу в зависимости от субъекта РФ.

• Для резидентов технико-внедренческих особых экономических зон, которые являются плательщиками страховых взносов, предусмотрена пониженная совокупная ставка страховых взносов.

• На территории технико-внедренческой особой экономической зоны применяется режим свободной таможенной зоны. Объясняется это тем, что иностранные товары могут размещаться и использоваться без уплаты таможенной пошлины, НДС и без применения к ним запретов и ограничений экономического характера. В том числе для российских товаров таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты таможенных пошлин.
• Кроме всех перечисленных льгот, законодательство также предусматривает гарантии для налогоплательщиков, которые являются резидентами технико-внедренческих особых экономических зон от неблагоприятного изменения налогового законодательства.

Кластеры как инструмент государственной региональной политики

Кластеры представляют собой инструмент государственной региональной политики. В соответствии с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г." предусмотрено создание сети территориально-производственных кластеров, которые реализуются для конкурентного потенциала территорий, а также формируют ряд инновационных высокотехнологичных кластеров в европейской и азиатской частях РФ.

Примечательно, что предпосылки для образования новых территориально-производственных кластеров создавались в ходе реализации проектов "промышленной сборки". Кроме того, существовали дополнительные предпосылки к развитию кластеров, которые основывались в наукоградах и обеспечивались в пределах предоставления финансовой поддержки на строительство инновационной, социальной и инженерной инфраструктуры, реализуемой из средств федерального бюджета. Помимо всего прочего, эффективные механизмы финансирования проектов развития кластеров создавались в ходе образования и деятельности некоторых институтов развития, в том числе Инвестиционного фонда РФ, государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности", ОАО "Российская венчурная компания", "Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Важно отметить, что в соответствии с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г." территориально-производственные кластеры исследуются как средства конкурентного потенциала регионов любой части страны, будь то европейской или азиатской. Кроме того, определяются ключевые направления региональной кластерной специализации Сибири, Урала, Дальнего Востока, Иркутской и Хабаровской областей, Сахалина и Камчатки. Этот документ проводит чёткую границу отраслей и направлений, которые являются приоритетными для государственной поддержки. Особое внимание уделяется высокотехнологичным кластерам в ключевых отраслях экономики, а также кластерам машиностроения и приборостроения, металлургии, энергопромышленным кластерам, транспортным, химическим, кластерам производства медицинской техники, биоресурсным, лесопромышленным, лесопромышленным, сельскохозяйственным, туристско-рекреационным кластерам.

В связи с тем, что в настоящее время использование кластерного подхода стало достаточно актуальным и доказало свою эффективность в стратегиях социально-экономического развития некоторых субъектов Федерации и муниципальных образований, то государство приняло закон о соответствующих "Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах РФ".

В соответствии с вышеуказанным документом основным средством кластерной политики можно назвать реализацию потенциала эффективного взаимодействия участников кластера, которое имеет отношение к их географическому положению, в том числе расширению доступа к инновациям, технологиям, ноу-хау, специализированным услугам и высококвалифицированным кадрам, а также снижению трансакционных издержек, которые обеспечивают формирование предпосылок для реализации совместных кооперационных проектов и продуктивной конкуренции.

В пределах кластерной политики, которая  отражается в упомянутом официальном документе, подразумевается следующий комплекс мероприятия, непосредственно относящийся к региональной политике, её инновационным элементам: стимулирование инноваций, развитие кооперации внутри кластера в области НИОКР, развитие механизмов коммерциализации технологий.

В качестве основных приоритетов региональной политики в области кластерного развития инноваций являются:

• Способствование проведению совместных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ предприятиями кластера, институтами и университетами, содействие разработке программ долгосрочных партнёрских исследований, кооперации предприятий при финансировании НИОКР, с учётом условий формирования инновационных консорциумов.
• Оказание влияния на формирование новых инновационных предприятий, в том числе предоставление им консультационной помощи, содействие в привлечении финансирования, даже со стороны индивидуальных инвесторов и венчурных фондов.
• Оказание помощи при активизации инновационного процесса на предприятиях, в том числе развитие механизмов и практики технологического аудита, субсидирование части затрат предприятий на создание промышленных образцов, регистрации и правовой охране за границей изобретений и других плодов интеллектуальной деятельности, которые охраняются законом.

На федеральном уровне также сформированы некоторые механизмы, которые дают возможность обеспечивать гибкое финансирование мероприятий по развитию кластеров. Следует обозначить, что предусмотрена особая возможность предоставления на конкурсной основе средств федерального бюджета на государственную поддержку малого бизнеса посредством предоставления субсидий субъектам РФ с целью их финансирования на мероприятия соответствующей региональной программы. Этот механизм способствует созданию возможностей для максимально гибкого использования финансовой поддержки субъектов РФ для осуществления широкого спектра кластерных проектов.

С 2006 г. началась реализация Государственной программы "Создание в РФ технопарков в сфере высоких технологий". Данная программа предусматривала создание сети технопарков по свей стране более высокого класса, нежели уже существующие и составляющие ядро высокотехнологичных кластеров.

Ниже представлена таблица, в которой обозначены основные технопарки в сфере высоких технологий.

Инновационные территориальные кластеры и их особенности

С целью развития системы кластерных территориальных проектов была предложена эффективная правительственная инициатива – объявленный конкурс Министерства экономики и развития инновационных территориальных кластеров.

В ноябре 2013 г. было принято распоряжение Правительства РФ, в соответствии с которым было утверждено распределение субсидий из федерального бюджета РФ, предоставляемых в 2013 г. с целью реализации программ развития пилотных инновационных территориальных кластеров. Всего было отобрано 14 пилотных кластеров. Программы ещё 11 пилотных инновационных территориальных кластеров до настоящего момента дорабатываются. Эти программы прежде всего ставят перед собой цель обеспечить модернизацию и прорыв в регионах с объективно высоким потенциалом развития, где существует перспектива выхода на мировые рынки.

Подобные кластеры создаются в Центральном, Северо-Западном, приволжском и Сибирском федеральных округах.

В настоящее время на уровне Европейского союза запущено множество различных программ, инициатив и организаций, среди них следующие: INNOVA, Европейская система наблюдения за развитием кластеров, Европейский кластерный альянс и пр. Также стоит отметить, что во всех странах ЕС имеются инструменты разного характера, которые имеют прямое отношение к кластерной политике, в том числе такой, как программы.

Стратегии по созданию, поддержке и развитию кластеров являются самыми распространёнными в мире инструментов региональной политики государств.

В 2012 г. администрацией президента Б. Обамы были объявлены результаты отбора проектов кластеров, которые будут получать государственное финансирование в соответствии объявленной за год до этого новой экономической инициативой "Ускоритель создания новых рабочих мест и инноваций". Важно отметить, что общих объём данной помощи в виде государственных инвестиций в 12 проектов составил 33 млн. долл. США и служил для создания региональных кластеров.

При анализе государственного регулирования регионального развития в контексте инструментов было установлено, что важно совершенствовать традиционные методы региональной политики и активно применять новые средства.

Подводя итог всему вышесказанному, необходимо отметить, что проблема региональной политики будет актуальна для Российской Федерации ещё много лет, поскольку огромная территория и многонациональный состав населения будут регулярно нуждаться в совершенствовании принципов проведения такого вида государственной политики. Тем не менее, проводимую региональную политику сегодня нельзя назвать эффективной, поскольку её осуществление скорее следствие объективно сложившихся причин, а из-за неточного определения региональной политики и недостаточного внимания к данной проблеме со стороны власти и управления на разных уровнях нельзя говорить о её положительном характере влияния на экономику страны.

Основной целью, предназначением региональной политики по-прежнему остаётся преодоление территориальной дифференциации и дезинтеграции экономического пространства РФ, иными словами, удаление чрезмерных экономически и социально опасных различий между субъектами Федерации, а также создание равных условий для жизни населения. За всё время рыночный преобразований в России так и не получилось достичь снижения дифференциации в уровнях экономического и социального развития, бюджетной обеспеченности российских регионов. Важно отметить, что в некоторых положение дел даже ухудшилось. Региональная политика в РФ достаточно плохо справляется в настоящее время с развёртыванием структурной региональной политики, контуры которой только начинают просматриваться. Кроме всего прочего, в данный момент весьма актуальным является вопрос укрепления единого экономического пространства РФ. Примечательно, что наиболее приемлемый вариант – способ, связанный с ускорением национального экономического развития, а также развитие хозяйственных связей между регионами и интеграция их экономических потенциалов. 

Региональная политика как чёткая, взаимосвязанная, эффективно действующая система целей, средств и методов их достижения, механизмов управления в России в настоящее время не существует. Говоря о её формировании, следует начинать с создания законодательного регулирования регионального развития в РФ. Только закон в состоянии обеспечить региональную политику правовым характером, что резко уменьшает риск опасности её неверного понимания и применений, превращения в инструмент реализации исключительно местных интересов. Только закон в состоянии установить нормативные рамки полномочий и координации деятельности органов, которые регулируют региональные отношения, а также даёт возможность ликвидировать институциональную и функциональную неупорядоченность в их деятельности.

Правовое регулирование регионального развития не может в полной мере исчерпать себя в одном законодательном акте. В данном контексте речь идёт о целом своде законов, которые охватывают различные стороны и грани непосредственно регионального развития, а также деятельность по его урегулированию. К таковым можно причислить законы о государственной системе показателей социально-экономического положения регионов, законы о разработке, принятии и реализации федеральных целевых программ развития отдельных регионов и макрорегионов, а также законы о депрессивных регионах, о пространственном планировании и участии регионов во внешнеэкономической деятельности.