Межмуниципальное сотрудничество и его особенности в России

Понятие межмуниципального сотрудничества

Серьёзная доля муниципальных образований в настоящее время не обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, которые нужны для разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития, которые направлены на комплексное решение всех вопросов местного значения, для осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. По этой причине размер финансовых ресурсов, которые могут понадобится для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальные образования вынуждены искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач, направленных на удовлетворение потребностей населения, проживающего на их территории.

Среди наиболее распространённых механизмов, которые позволяют оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, в том числе повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, может стать объединение разных видов ресурсов, основанное на межмуниципальном сотрудничестве. Такого рода сотрудничество осуществляется посредством взаимодействия муниципальных образований в различных правовых формах: заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов, и пр. Одновременно с этим вне зависимости от положительного эффекта, который обеспечивает своим участникам межмуниципальное сотрудничество, такого рода взаимодействие в настоящее время имеет достаточно ограниченное распространение.

Выделяют перечень потребностей в межмуниципальном сотрудничестве, которые необходимы для объединения ресурсов, они следующие:

• Целесообразность объединения финансовых ресурсов муниципальных образований по причине недостаточности собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований.
• Необходимость повышения эффективности деятельности и исчерпание внутренних ресурсов такого повышения.
• Необходимость повышения качества и расширение видов предоставляемых населению публичных услуг, которые организуются органами местного самоуправления.
• Необходимость использования "эффекта масштаба", в некоторых случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг становится причиной отказа в их предоставлении, поскольку делает их оказание экономически необоснованным, невыгодным для хозяйствующих субъектов.
• Сложная кадровая ситуация в муниципальных образованиях.

У муниципального образования для осуществления своей деятельности существуют различные виду ресурсов: материальные, финансовые, правовые, организационные, в том числе кадровые. Рассматривать всякое объединение любых из данных ресурсов, но по каждому из них существуют свои риски и ограничения, которые необходимо принимать во внимание в процессе принятия решений о межмуниципальном сотрудничестве.

Вопросы межмуниципального взаимодействия

Прежде всего стоит заметить, что все вопросы межмуниципального взаимодействия в настоящее время регулируются в соответствии с нормативными правовыми актами. В соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной РФ Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ, органы местного самоуправления управомочены при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления с целью осуществления задач, которые представляют общий интерес.

Право на муниципальное сотрудничество нашло отражение в том числе и в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. Согласно положениям Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" для объединения финансовых средств, материальных и других ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными актами представительных органов муниципальных образований. Для этих же целей органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Развивая данные положения, ст. 68 и 69 Федерального закона № 131-ФЭ установлено, что представительные органы муниципальных образований с целью совместного решения вопросов местного значения управомочены принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Министерствам регионального развития РФ согласно п. 14 Плана мероприятий по реализации Концепции межбюджетных отношений и организаций бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. утверждённого распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р, разработаны Методические рекомендации, которые сконцентрированы на организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения.

Определение целей и форм межмуниципального сотрудничества относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований. В этой связи необходимо особое внимание обратить на то, что большая часть муниципалитетов в качестве одной цели межмуниципального сотрудничества выбирают объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения.

Ниже представлена таблица, в которой приведён перечень сфер, по которым возможно межмуниципальное хозяйственное взаимодействие.

К принятию решений об объединении ресурсов, основанных на межмуниципальном взаимодействии, необходимо подходить достаточно взвешенно, продумано и тщательно прорабатывать все документы, которые регламентируют данный сложный процесс.

В процессе передачи некоторых функций организациям межмуниципального сотрудничества, являющихся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными учредителями. Органы местного самоуправления каждого муниципального образования теряют собственную значимость и степень влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов. Однако стоит отметить, что реализация интересов каждого муниципального образования ограничивается обеспечением интересов другого муниципального образования и/или групп муниципальных образований. В этой связи при принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления, прежде всего должны продумать процесс создания механизмов обеспечения прав и интересов всех участников.

Необходимо принимать во внимание тот факт, что в зависимости от размера муниципальных образований, их типов, ресурсной обеспеченности у органов местного самоуправления могут присутствовать различные тенденции и мотивации к сотрудничеству. Такого рода тенденции и мотивации должны быть соотнесены с мотивациями других потенциальных участников.

В процессе сотрудничества могут возникать спорные ситуации. Для того чтобы взаимодействие приносило всем участникам пользу, важно с самого начала продумать, каким образом можно будет разрешать возникающие конфликты.

Степень влияния и процедуры участия в принятии решений должны принимать во внимание реальный потенциал участников сотрудничества и обеспечивать интересы меньшинства. Следует отметить, что зачастую именно необходимость обеспечения интересов каждого из участников выступает как ключевое препятствие в развитии межмуниципальной кооперации, в частности его коммерческих форм. Преодоление данного препятствия возможно только при ограничении в составе частников или при создании и исполнении различных правовых норм и организационных механизмов, процедур, обеспечивающих обязательное согласование интересов сторон.

Формы межмуниципального сотрудничества

Важно принимать во внимание, что за каждым участником межмуниципального сотрудничества стоит муниципальное образование и его жители, и именно они заинтересованы в том, чтобы представитель власти действовал представляя их интересы в организации межмуниципального сотрудничества. Анализ действующего законодательства даёт возможность сделать вывод, что в зависимости от целей и организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в нескольких формах, они следующие:

• Образование советов и иных объединений муниципальных образований.
• Заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности.
• Создание хозяйственных некоммерческих межмуниципальных организаций.

Ниже эти формы будут рассмотрены более подробно.

В пределах ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются чаще всего регламентированные федеральным законом № 131-ФЗ варианты взаимодействия, а также варианты, способ реализации которых хотя и допустим в соответствии с законом, но всё же требует дополнительной детализации со стороны самих участников.

На сегодняшний день в 81 субъекте РФ созданы муниципальные образования, которые объединяют 21 074 муниципальных образования в РФ.

Стоит отметить, что на федеральном уровне с 2006 г. действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Также в Российской Федерации существует огромное количество объединений муниципальных образований добровольного характера, которые созданы на основе территориального принципа, среди них такие: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России), а также на основе единства видов муниципальных образований, к примеру, Ассоциация сельских поселений и пр.

Добровольное сотрудничество

Согласно ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ для объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления управомочены на заключение договоров и соглашений.

Такая форма межмуниципального сотрудничества используется в различных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Подобные формы взаимодействия зиждутся на гражданском законодательстве. В настоящее время в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, которые имеют отношение к ведению муниципалитетов. Вместе с тем данная форма даёт возможность объединять ресурсы для решения вопросов местного значения посредством обычных хозяйственных договоров.

Одной из разновидностей договорной формы сотрудничества можно назвать соглашения о передаче осуществления полномочий посредством межбюджетных трансфертов. На сегодняшний день данная форма сотрудничества регулируется на основании ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой органы местного самоуправления отдельных поселений, которые входят в состав муниципального района, имеет право заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий посредством межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района согласно Бюджетному кодексу РФ.

Кроме уже перечисленных полномочий, органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, которые входят в состав, а также о передаче им части своих полномочий за счёт межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений с Бюджетным кодексом РФ.

Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество реализуется посредством создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями. В данном контексте стоит отметить, что виды юридических лиц – муниципальных организаций ограничены на законодательном уровне.

Согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные образования могут стать учредителями хозяйственных обществ и некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Возможные конкретные формы межмуниципального хозяйственного сотрудничества можно интерпретировать с помощью некоторых вопросов местного значения, которые установлены для каждого вида муниципального образования гл. № Федерального закона № 131-ФЗ.

Вместе с тем отмечается, что одновременно хозяйственное сотрудничество между муниципальными образованиями может быть как "горизонтальным", так и "вертикальным".

Ниже представлены примеры горизонтального межмуниципального сотрудничества, иными словами, это взаимодействие между:

• Муниципальными районами.
• Городскими округами.
• Муниципальными районами и городскими округами.
• Городскими поселениями.
• Сельскими поселениями.
• Городскими округами и городскими поселениями.
• Городскими округами и сельскими поселениями.
• Городскими и сельскими поселениями.

В качестве примера вертикального взаимодействия межмуниципального сотрудничества можно привести взаимодействие между муниципальными районами и городскими поселениями; муниципальными районами и сельскими поселениями.

Вне зависимости от того, что возможности горизонтального межмуниципального сотрудничества по составу участников гораздо более широкие, в настоящее время большую популярность приобрело вертикальное сотрудничество.

Сферы осуществления деятельности межмуниципальных организаций

Ключевыми сферами осуществления своей деятельности межмуниципальными организациями являются следующие:

• Жилищно-коммунальное хозяйство.
• Оказание транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения.
• Ритуальные услуги.
• Строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог.

Для решения совместными усилиями вопросов местного значения, в том числе задач, которые направлены на предоставление муниципальных услуг, стоящих перед муниципальными образованиями, особый интерес представляет именно хозяйственное сотрудничество, иными словами, создание и регулирование деятельности хозяйственных общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

С целью организации решения некоторых вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями могут в том числе создаваться межмуниципальные некоммерческие организации, которые представлены в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке имеют право заниматься внешнеэкономической деятельностью.

Множество городов России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и иных сферах деятельности. Имеет место на существование в ом числе Международная организация породнённых городов, в которой принимают участие российские города. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, организовывают совместные конференции, благодаря которым регулярно происходит обмен опытом.

Конгресс муниципальных образований РФ ведёт активную совместную деятельность с международными союзами и ассоциациями местных властей, занимается организацией процесса реализации совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов, а также межмуниципального сотрудничества.

Множество городов принимают активное участие в международных экономических связях для того, чтобы на равных условиях производить закупку ряда необходимых товаров, а также с целью привлечения инвестиций, в том числе посредством создания совместных предприятий. В завершении справедливым будет отметить, что опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований в настоящее время ещё не так велик, как того бы хотелось, однако достигнутые результаты дают возможность надеяться на расширение данной сферы деятельности и повышении её эффективности.