Организационная структура местной администрации: принципы, метод построения и направления совершенствования

Понятие организационной структуры

Одновременно с этим звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень управления является совокупностью звеньев управления, расположенных на конкретном иерархическом уровне.

Структура местной администрации представляет собой очень активную динамичную систему, которая на основе некоторых изменений стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан и иных факторов подвержена некоторым изменениям.

Ключевой принцип построения структур управления – принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту. Иными словами, выбор любой структуры органов управления муниципальным образованием находится в прямой зависимости от основных параметров. К таковым параметрам причисляют: состав и величину территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структуру муниципального хозяйства, экономическую структуру муниципального образования в общем. 

Выделяют перечень факторов, которые оказывают воздействие на формирование конкретной организационной структуры местной администрации, они следующие:

• Тип муниципального образования, который определяет перечень вопросов местного значения, из которого формируются полномочия местного самоуправления (администрации).
• Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования, в зависимости от которого выбираются приоритетные направления и на которые возлагаются функции по достижению конкретных целей.
• Размер территории, численность и состав населения муниципального образования. Примечательно, что в крупных городах создаются сложные системы, которые предусматривают создание сложных структурных подразделений.
• Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры, здесь необходимо отметить, что в крупных городах существует больше возможностей для развития рынка и производства, кроме того, некоторые подразделения могут находится во власти не обязательно администрации, а, к примеру, опытных управленцев.
• Различные местные особенности – географические, природные, демографические, исторические и пр. Эти особенности ложатся в основу необходимости создания специальных структурных подразделений, которые не являются стандартными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве других административных единиц.

Также стоит отметить, что на организационную структуру местной администрации оказывают большое влияние некоторые внутренние факторы, типа личностных качеств руководства и его роль в системе управления, применяемые управленческие технологии, а также уровень сопротивления в системе организации труда, материально-технического оснащения администрации и пр.

В настоящий момент основным фактором, из которого строится фундамент формирования структуры местной администрации, являются её компетенции согласно предусмотренными федеральными законами по вопросам местного значения и распределения полномочий между органами местного самоуправления, закреплённым в уставе муниципального образования.

В этой связи необходимо выделить шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

1. Вопросы социально-экономического развития территории.
2. Вопросы муниципального хозяйства.
3. Финансовые вопросы.
4. Вопросы социального характера.
5. Административно-организационные вопросы.
6. Исполнение переданных государственных полномочий.

Надо отметить, что первые пять групп вопросов характерны для всех муниципальных образований вне зависимости от их типа. Последняя в списке группа вопросов имеет прямое отношение исключительно к муниципальным районам и городским округам, которые могут осуществить конкретные государственные полномочия.

Все перечисленные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, таким образом происходит создание типичной линейно-функциональной структуры местной администрации, она, в свою очередь, включает в себя:

• Руководящую верхушку, в которую входит глава администрации, его заместитель, а также первый заместитель, если таковой имеется.
• Структурные подразделения, которые подчиняются администрации или находятся в соподчинении между собой:

1. Отраслевые структурные подразделения, в ведомстве которых находятся отдельные отрасли муниципальной деятельности.
2. Функциональные структурные подразделения, которые исполняют одну или несколько функций во всех отраслях.

• Территориальные органы, с районным делением.
• Аппарат администрации, которым обеспечивается и организуется её деятельность, в том числе юридическая, кадровая, информационная, делопроизводство, ведётся работа с обращениями граждан, а также своя бухгалтерия и т.п.

Данные виды структур называют линейно-функциональными по причине их основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями.

Как правило, первые представляют собой инициаторов принятия решений, а вторые – исполнителями функций экспертизы, согласования проектов решений.

В зависимости от того, какую роль играют и какое место занимают структурные подразделения, им присваивается разный статус, более того, они по-разному называются. 

Разновидности структурных подразделений

Выделяют шесть видов структурных подразделений, они следующие:

• Департаменты.
• Управления.
• Комитеты.
• Отделы.
• Секторы.
• Комиссии.

Департамент представляет собой функционально-отраслевые структурные подразделения, которые осуществляют исполнительные, распределительные и контрольные функции в конкретной отрасли или сфере управления муниципальным образованием. Более того, они определяют концептуальное развитие в данной сфере. Во главе департаментов находятся заместители главы администрации.

Управления являются относительно самостоятельным структурным подразделением местной администрации, которое обеспечивает конкретные направления деятельности местной администрации, они управомочены самостоятельно издавать акты управления.

Комитеты представляют собой структурные подразделения, которые создаются и функционируют на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации.

Отделы являются структурными подразделениями местной администрации, на которые возложены вспомогательные или оперативные функции.

Секторы являются организационно не обособленными структурными подразделениями отдела, которые осуществляют исполнительную деятельность и формируется с целью решения однотипных задач на протяжении конкретного периода времени.

Комиссии создаются на конкретный период времени с целью решения какой-то определённой проблемы.

Важно заметить, что данный перечень не является унифицированным, а в практическом применении всегда имеет много несовпадений и несоответствий наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполнении функций.

Цели и задачи организационной структуры

В настоящих условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от способности к стратегическому планированию, когда происходит прямое ориентирование на цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования, то существующие линейно-функциональные организационные структуры не могут быть настолько гибкими, чтобы нормально адаптироваться к изменениям внешней среды, объектам управления и потребностям населения.

Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обуславливают необходимость формирования новых проектных структур, которые основываются на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений.

Данный подход в решении приоритетных задач и вопросов развития муниципального образования предназначен для разработки целевых программ, которые представляют собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Реализовать такую программу можно с помощью выделения необходимых ресурсов и сформировав временный коллектив работников, которые на период действия программы находятся в двойном подчинении, иными словами, под руководством своего непосредственного руководителя, а также в подчинении ответственного исполнителя программы.

Программно-целевые методы в построении организационной структуры администрации требуют достаточно усердной работы, связанной с регламентацией деятельности структурных подразделений. Кроме проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описание о утверждение в регламенте администрации системы взаимодействия структурных подразделений между собой, порядок прохождения управленческих решений и основных административных процессов.

В этой связи, стоит отметить, что существует два подхода для построения структур местных администраций, а именно функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход

Применение функционального подхода эффективно при разработке структуры, которая обеспечивает текущее управление муниципальным образованием. Данный подход подразумевает выявление функций, исполнение местными администрациями этих функций и формирование их структуры в соответствии с выполнением каждой функции согласно конкретной структурной единицы. Стоит отметить, что это не говорит о том, что выполнение единичной функции требует отдельного органа.

После выполнения всего набора функций происходит их группировка по конкретным принципам, к примеру, по отраслевому – благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и пр. также необходима группировка по принципу принадлежности к какой-то сфере, к примеру, социальная, экономическая или др. После всего этого выстраивается определённая конечная структура. Некоторые структурные единицы формируются с целью осуществления вспомогательных функций, т.е. тех, без которых нельзя решить основные задачи, которые ставятся перед органами местного самоуправления.

Стоит отметить, что в крупных муниципальных образованиях зачастую формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры и т.п., при этом в небольших поселениях чаще создаются органы управления социальной сферой. Необходимо организовывать их работу и взаимодействие таким образом, чтобы все функции учитывались и не происходило дублирование одних и тех же, более того, работа должна быть организована таким образом, чтобы в одной структурной единице не пересекались функции планирования и исполнения или исполнения и контроля.

Надо отметить, что вполне продуктивным является принцип горизонтально-вертикального построения системы органов, объяснить который можно с помощью следующего примера.

На основе данного примера, можно сделать вывод, что необходимо выстраивать горизонтально-вертикальные структуры с целью исполнения всех функций, в более укрупнённом виде, а также для управления в разных сферах деятельности. Таким образом, можно получить единую структуру местной администрации.

Программно-целевой подход

Применение программно-целевого подхода актуально во время формирования структуры, которая обеспечивает реализацию программ и проектов развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Данный подход в корне отличается от первого тем, что его основу составляет построение структуры на целях, задачах и их ранжировании по приоритетам, а не на функциях. Кроме того, в основе построения данного подхода лежат способы достижения, формы и механизмы реализации, конкретные программы и проекты развития, в том числе динамика изменений в ходе осуществления данных программ и проектов. Больше различий в этих подходах нет.

На самом деле не существует муниципальных образований, которые реализуют систему управления или реализуются только программы и проекты развития. Для каждого муниципального образования характерны и те и другие признаки. В этой связи необходимо отметить, что при построении структур местных администраций в разной степени используются два подхода. Справедливо сказать, что этот факт создаёт определённые трудности, но принимая во внимание все функции, цели и задачи, приоритеты, ресурсы и ограничения, можно оптимизировать структуру местных администраций.

Базовые структуры администраций

Для большего понимания структуры администраций муниципального района, необходимо проанализировать базовые структуры администраций муниципального района, поселения и городского округа. В этой связи важно понимать, что для каждого конкретного муниципального образования они должны быть собственные и применяться в соответствии с его особенностями. Такие структуры не предусматривают осуществление отдельных государственных полномочий, т.к. наличие каких-либо полномочий являются переменными факторами.

На основе перечня вопросов местного значения муниципального района и полномочий органов местного самоуправления по их решению, в структуре администрации муниципального района, выделяют пять ключевых направлений, они представлены в таблице ниже.

Одновременно с этим существует ряд вопросов, которые можно отнести к смежным сферам деятельности, при этом формулировки некоторых из них одновременно состоят из нескольких различных функций.

Структура администрации поселения

На основе перечня вопросов местного значения поселения и полномочий органов местного самоуправления в соответствии с их решением, в структуре администрации поселения можно выделить несколько направлений, которые также характерны и для администрации муниципального района, которые по своей сути будут отличаться лишь некоторыми частями, которые входят в состав их функций.

Выделяют основные функции, которые имеют прямое отношение к каждому из направлений.

Экономика и финансы:

• Экономическое планирование и реализация экономической политики.
• Управление муниципальным государственным имуществом.
• Координация работы муниципальных предприятий и учреждений.
• Финансовое планирование.
• Реализация бюджета.
• Финансовый контроль.
• Реализация налоговой политики.
• Размещение муниципального заказа.
• Управление мниципальными природными ресурсами.
• Учёт муниципальной статистики.
• Формирование услоувий для обеспечения населения услугами общественного питания, объектами торговли и бытового обслуживания.

Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство:

• Организация сетей электроснабжения.
• Организация сетей теплоснабжения.
• Организация сетей газоснабжения.
• Организация сетей водоснабжения.
• Организация системы водоотведения.
• Организация системы снабжения населения топливом.
• Содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений.
• Организация мест отдыха населения.
• Организация сети сора и вывоза бытовых отходов и мусора.
• Организация уличного освещения и установки уличных указателей.
• Организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для содержания жилищного строительства.
• Создание условий для предоставления транспортных услуг населению.
• Создание условий для обеспечения населения услугами связи.
• Организация благоустройства и озеленения территории поселения.
• Планирование застройки территории поселения, территориальное деление земель поселения.
• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Социальная политика:

• Обеспечение жилым фондом граждан, которые остро в этом нуждаются.
• Осуществление деятельности по опеке и попечительству.
• Организация библиотечного обслуживания населения.
• Организация условий для досуга населения и обеспечения жителей услугами в культурной сфере.
• Обеспечение охранных мероприятий для исторических памятников и культуры местного значения.
• Организация условия для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта.

Безопасность:

• Реализация мер по предупреждению и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций.
• Обечпечение первичных мер пожарной безопасности в пределах всех населённых пунктов поселения.
• Установление контроля над использованием и охраной муниципальных лесов и земель.

Организационное обеспечение:

• Кадровая политика.
• Бухгалтерские услуги.
• Хозяйственное обслуживание.
• Юридическая помощь.
• Делопроизводство.
• Создание архивных фондов.
• Информационное обеспечение.
• Связи с общественностью и СМИ.
• Контроль исполнения.

Необходимо отметить, что из-за того, что городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, то и вопросы муниципального района должна решать администрация городского округа, как включённой структурной единицы, выполняющей все функции административного поселения и администрации муниципального района, исключая межпоселенческие территории.

Вместе с тем, структура администрации городского округа не выступает в качестве суммы структурных единиц администраций поселений и муниципального района, поскольку их часть функций агрегируется.

Органы местного самоуправления обязаны самостоятельно решать вопросы местного значения с разной степенью результативности, при наличии у них разной структуры и численности исполнительно-распорядительных органов.

Надо сказать, что результативность деятельности публичной власти на муниципальном уровне в целом и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в частности, во многом зависит от совокупности факторов, влияющих на неё. Такими факторами выступают: численность населения, структура экономики, уровень социального развития, уровень экономического развития региона, распределение полномочий между структурными подразделениями, исключение дублирования функций, исполнимость функций, а также уровень квалификации муниципальных работников и пр.

В процессе организации существующих организационных структур местных администраций необходимо принимать во внимание, что всякие действия, которые направлены на организационные изменения, могут оказать сопротивление непосредственно организации как социальной системе, сконцентрированной на стабильности и выдивании, а не на развитии. По этой причине можно говорить о попытках радикального совершенствования организационной структуры, где достигаются желаемые результаты, цель который повышение квалификации и эффективности деятельности, исключающие разрушительные последствия. 

Главным успехом в организационных изменениях выступает комплексный научный подход, основа которого лежит в соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным исследование системы изнутри.

Выделяют несколько принципов, которые помогут в определении структуры местной администрации и распределении полномочий между всеми подразделениями, они следующие:

• Целепологание и логика, разделение функциональных блоков.
• Исклчение дубрирования и параллелизма функций.
• Полный охват и исключение пробелов в решении вопросов местного значения местной администрации в целом.
• Результативность и её возможные оценки итогов проведённой работы.
• Достаточность обеспечения, которое позволит структурным подразделениям надлежащим образом выполнять свои функциональные обязанности в полном объёме материального, правового и информационного обеспечения.
• Системность методов и их взаимосвязь с другими подразделениями, инми словами, при описании функций подразделений его взаимодействия с иными структурами.
• Структурирование, иныче говоря, разделение функций структурного подразделения на функции конкретных специалистов, на которых возложены те или иные обязанности.
• Эффективность, которая подразумевает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами.
• Недопущение принципа создания структур под конкретных людей.
• Унифицированный подход в процессе формирования структур и установления штатной численности органов местного самоуправления.

Деятельность, которая направлена на внесение изменений в организационную структуру местной администрации нуждается в грамотной оценке и анализе экспертов, в том числе ей требуется прововая поддержка в актуальном состоянии документов, которые регламентировали бы организацию и деятелньость её администрации. Кроме того, требуется кадровое сопровождение, которое выражается посредством переподготовки и повышении квалификации работников, а также подготовка кадрового резерва.