Административно-территориальная реформа Павла I: модернизация государственной структуры

Административно-территориальная реформа Павла I

Причины и мотивация павловской реформы

В конце XVIII века, приступив к правлению, Павел I инициировал масштабные изменения во всех направлениях государственного строительства, отдельное место заняла и административно-территориальная реорганизация. Существенным толчком к павловской реформе стали особые представления императора о механизмах функционирования публичной власти: он выступал сторонником жёсткой централизации и сохранения строгой субординации в управлении страной. В понимании Павла I, идеальная власть — это своеобразная вертикальная система, где самодержец располагает абсолютной полнотой прав, а любые чиновничьи ступени обязаны следовать воле главенствующей фигуры.

Основным инструментом управления, по мысли монарха, должен был быть централизованный бюрократический и полицейский аппарат, способный оперативно исполнять распоряжения императора. Всё это определяло курс на глубокое реформирование управленческих устоев, положив начало павловской реформе административно-территориального устройства.

Не менее актуальным фактором для начала преобразований стали финансово-экономические расчёты. Павел I посчитал чрезмерными расходы, необходимые для содержания многочисленных административных структур, возникших в эпоху Екатерины II. Поэтому одной из центральных целей павловских изменений стала значительная оптимизация госрасходов, прежде всего за счёт сокращения бюджетных ассигнований на провинциальное управление и бюрократический аппарат в регионах.

Основное содержание и этапы павловской реформы деления территорий

Первые практические шаги по реструктуризации империи начались уже вскоре после вступления Павла I на престол. Ключевым нормативным актом стал указ от 12 декабря 1796 года, который устанавливал новую систему разграничения областей. Сердцевиной реформы являлось укрупнение административных единиц: число губерний было уменьшено с 50 (по состоянию на окончания царствования Екатерины II) до 41.

Утверждение границ новых губерний проходило согласно принципам, изложенным в документе «Учреждение для управления губерний» 1775 года. Однако, в отличие от предыдущей практики, ответственность за корректирование и исполнение новых территориальных границ возлагалась лично на губернаторов — они должны были отчитываться не только перед Сенатом, но и непосредственно перед императором. Все реорганизационные мероприятия, касающиеся ликвидации устаревших институтов управления и окончательного закрепления новых аллергаций, получили крайний срок: май 1797 года.

Кардинальное изменение затронуло и структуру бюрократического аппарата каждой из губерний. Принятие новых штатных расписаний в 1796 году дало старт массовому снижению количества государственных служащих, что, соответственно, позволило существенно уменьшить госрасходы на их содержание. Были полностью ликвидированы некоторые должности, такие как директор экономии, некоторые советники и асессоры; прекратилось существование института губернских стряпчих; штат гражданских служащих подвергся резкому сокращению.

Судебная система и локальные административные органы: ключевые преобразования

Сокращение числа управленцев произошло, в числе прочего, благодаря упразднению 9 губерний и закрытию множественных подразделений на местах. К началу XIX века вместо девяти прежних учреждений в каждой губернии осталось всего три:

• Губернское правление
• Казённая палата
• Палата суда и расправы

Обновления не обошли стороной и сферу правосудия: палаты уголовного и гражданского суда были объединены в департаменты единого учреждения, а также полностью ликвидированы сословные суды, включая земские учреждения и магистраты. Эта мера в рамках павловской реформы окончательно устранила сословный принцип формирования судебной системы и закрепила приоритет централизованного подхода.

Дополнительный вектор унификации заключался в устранении института наместничеств и должностей генерал-губернаторов. Во всех регионах, где ранее существовали такие структуры, их функции переходили к непосредственному контролю губернаторов, что позволило сформировать максимально унифицированную и централизованную административную вертикаль по всей стране.

Инструменты контроля и надзора над исполнением реформы

Отличительной чертой павловской реформы стало радикальное усиление механизмов государственного контроля. С 1799 года по специальному указу стали проводиться регулярные (раз в три года) сенаторские ревизии регионов. Ответственными за эти инспекции назначались сенаторы, утверждённые лично императором. Их анализ и отчетность контролировались Сенатом.

В 1799–1800 годах такого рода ревизии прошли во всех 41 губернии Российской империи. Для этой цели было назначено 20 сенаторов, снабжённых детализированной инструкцией. Их обязанности включали:

• Оценку функционирования системы правосудия
• Проверку исполнения императорских и сенатских актов
• Контроль наличия и функционирования всех требуемых государственных учреждений
• Анализ делопроизводства в административных органах
• Оценку фактов служебных и финансовых злоупотреблений
• Выявление общей социально-экономической ситуации: состояние торговли, рынка продовольствия, медицины, образования
• Оценку правомерности взимания сборов и налоговых платежей

В процессе этих комплексных проверок ревизоры получили широкую свободу действий — им разрешалось разбирать нарушения на месте, устранять выявленные недостатки, а также применять меры в отношении недобросовестных должностных лиц. 

В результате этих проверок многие чиновники местных источников власти были уволены, а для усиления административного контроля были учреждены дополнительные штатные единицы в регионах. Вероятно, самой значимой чертой проведённых изменений стал весьма жёсткий контроль за порядком прохождения госслужбы: был введён ряд нормативных актов, касавшихся служебной деятельности, а контрольные функции по персоналу закреплялись лично за каждым губернатором.