Реформы 1863-1874 годов

После того, как в России отменили крепостное право, появилась необходимость проведения иных реформ. В реформировании нуждалось местное управление, суд, образование, цензура, финансы, военное дело, а также управление церкви. Эти реформы начали готовить еще на рубеже 50-60-х годов XIX века во время общественно политического подъема в стране, и несмотря на это их внедрение было растянуто на 15 лет и проходило в то время, когда снизилась социальная напряженность, а самодержавная власть вышла из политического кризиса, наметив с 1866 года поворот к реакции. Поэтому большинство реформ 1863-1874 годов были непоследовательными, незавершенными и узкими. Тем не менее, не все, что было намечено, далее воплотилось в законах. К тому же действие законов, которые были приняты, было ограничено дальнейшими правительственными актами.

Реформы в области местного самоуправления

Тему местного управления подняли в конце 50-х годов из-за подготовки крестьянской реформы. Комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде» была создана при Министерстве внутренних дел 27 марта 1859 года. Председателем комиссии был Н.А. Милютин. В комиссию вошли либерально настроенные и образованные чиновники министерств внутренних дел, государственных имуществ и юстиции. Ей предписывалось, что все проектируемые органы местного управления обязаны заниматься исключительно хозяйственными вопросами местного назначения. В апреле 1860-го года председатель комиссии представил Александру II разработанный ими проект «временных правил» о местном управлении, строящемся на основе принципа выборности и бессословности. Однако в апреле 1861 года и самого Милютина, и С.С. Ланского, министра внутренних дел, обвинили в приверженности либеральным взглядам и отправили в отставку под давлением реакционных придворных кругов. Новым министром внутренних дел назначили П.А. Валуева, который также стал и председателем комиссии по подготовке реформы местного управления. Он славился своей приверженностью консерватизму и настаивал на защите корпоративных прав дворянства. Тем не менее, на ликвидацию основных принципов земской реформы, подготовленных комиссией Милютина (бессословности и выборности), он так и не рискнул пойти. Валуев изменил систему выборов в земские учреждения, дающую преимущество крупной буржуазии и дворянам землевладельцам, а также существенно ограничивала представительство основной массы людей – крестьянства. Рабочие и ремесленники вовсе устранялись от участия в выборах.

Ввиду того, что в стране начало подниматься общественно-демократическое движение, самодержавие было вынуждено пойти даже дальше тех задач, которые оно ставило перед комиссией Милютина. Валуев получил указание также разработать проект «нового учреждения Государственного совета» (рисунок 1). Данный проект предполагал учредить при государственном совете «съезд земских гласных», в который будут входить представители губернских земств и городов для того, чтобы предварительно обсуждать некоторые законы перед вынесением их на обсуждение Государственного совета. Валуев представил главные начала данной реформы императору в феврале 1862 г. Он сумел получить одобрение императора и документ был передан на обсуждение в Совет министров. Уже в начале июня 1862 года проект опубликовали и передали на обсуждение в дворянские собрания, однако в то время уже сильно изменилась обстановка в стране. Революционную волну отбили, и самодержавная власть приняла решение отказаться от допуска «представителей населения к участию в законодательстве». Самодержавие решило ограничиться учреждением органов местного управления на уровне уезда и губернии. Вместе с тем также было принято решение об отказе от волостного земства - проектируемой низшей земской единицы.

Рисунок 1 - Высшие и центральные учреждения России с 1861 по 1905 г

Проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен к марту 1863 г. Александр II утвердил его после обсуждения в Государственном совете 1 января 1864 г., после чего проект получил силу закона. В соответствии с ним все создаваемые земские учреждения состояли из исполнительных (уездных и губернских земских управ) и распорядительных (уездных и губернских земских собраний). И те, и другие избирались на 3 года. Членов земских собраний называли «гласными» - т.е. имевшими право голоса. Количество гласных в разных уездах было от 10 до 96, в губерниях – от 15 до 100. В уездную и губернскую управы входили от 4 до 6 членов (рисунок 2).

Рисунок 2 - Структура земских учреждений по Положению о земствах 1 января 1864 г.

Выборы в уездные земские собрания проводили на 3-х избирательных съездах (по куриям). Все число избирателей делилось на 3 курии:

• Уездные землевладельцы. Сюда входили все землевладельцы, обладавшие не менее 200 десятинами земли, а также лица, которые обладали другой недвижимой собственностью стоимостью не менее 15 тыс. руб., либо годовым доходом выше 6 тыс. руб. Те, кто владел не менее 10 десятинами земли могли объединиться в группы, чтобы в сумме получить 200 десятин. От каждой из таких групп выбирался представитель в избирательный съезд по первой курии. Первую курию, с учетом формально бессословного характера указанного имущественного ценза, представляли землевладельцы дворянского сословия и торгово-промышленная буржуазия;
• Городские избиратели. К данной курии относились купцы всех трех гильдий, владельцы городских промышленных и торговых заведений с годовым доходом выше 6 тыс. руб., а также владельцы городской недвижимости (по большей части домовладельцы), стоимостью 2 тыс. руб. в крупных и не менее 500 руб. в небольших городах. Данную курию представляла в основном городская буржуазия. По данной курии могли избираться духовенство и дворяне, если у них имелось в городе недвижимость нужной стоимости;
• Выборные от сельских обществ. Данная курия не предусматривала имущественный ценз, она была многостепенной – сначала на сельском сходе выбирались представители на волостной сход, на котором далее выбирали выборщиков, а затем на уездном съезде выборщиков избирали гласных в уездное земское собрание. Основной целью такой многостепенности было провести в земства самых «благонадежных» и наиболее состоятельных гласных из крестьян и ограничить самостоятельность волостных и сельских сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Более того, третья курия представляла право баллотироваться также духовенству и местным дворянам, если они жили в сельской местности и у них не было имущественного ценза, который бы позволил им баллотироваться по первой курии. 

Здесь важно обозначить, что по первой курии избиралось в земства такое же количество гласных, как и по остальным двум – это обеспечивало преобладание в куриях поместного дворянства, несмотря на то, что декларировалась всесословность земств.

В соответствии с «Положением» о земстве председателями губернского и уездного земских собраний были губернский и уездный предводители дворянства. Председателей управ избирали на земских собраниях, при этом губернатор утверждал председателя уездной управы, а министр внутренних дел – председателя губернской.

Сессии земских собраний проводились в течении нескольких дней декабря каждый год. Если была такая необходимость, то гласных созывали также и на внеочередные сессии. На заседаниях мог присутствовать любой желающий, они были открытыми. Гласным земских собраний не предназначалось какое-либо вознаграждение. Члены управ были на постоянной работе и получали годовое жалованье: председатель управы получал 600 руб., а ее члены – по 500 руб. Всеми делами в земстве реально заправляли земские управы посредством разных комиссий и комитетов. 

По найму на жалованье у земств содержались земские учителя, врачи, техники, страховые агенты, статистики и другие земские служащие, у которых была профессиональная подготовка. Они представляли третий элемент в земстве (первым называли гласных земских собраний, вторым – членов земских управ). На начало XX в. общее число служащих по найму в земстве было около 85 тыс. человек. Земством были установлены сборы с населения на ведение хозяйственно-административных дел и на содержание земских учреждений и наемных служащих. У земства было право облагать 1%-ным сбором с доходности земли, торгово-промышленных заведений, промыслов и земледелия крестьян. В реальности основная тяжесть земских сборов ложилась крестьянское сословие. С конца 60-х годов для учета экономического положения населения начали регулярно проводить земские подворные переписи.

Земства вводили лишь в тех великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. «Положение» о земских учреждениях 1 января 1864 г. распространялось на 34 губернии из 78 на территории России.

Предполагалось, что в 34 губерниях изберут 13 тыс. гласных. На практике же избрали 11,5 тыс., половину из которых были гласные из первой курии, что обеспечило преобладание дворянства в земствах.

Земства не обладали каким-либо политическими функциями. Их сфера деятельности была ограничена лишь хозяйственными вопросами местного назначения. Земство вело устройство и содержание местных путей сообщения, земских школ, почты, больниц, приютов и богаделен, ветеринарных служб, а также занималось попечительством местной торговли и промышленности, вопросами взаимного страхования, продовольственных дел, постройки церквей, содержания тюрем и домов для умалишенных. То, что земство выполняло хозяйственно-административные функции было не его правом, а обязанностью – раньше данную функцию исполняла уездная и губернская администрация, а теперь вся ответственность за расходы и местные дела легла на земства. Если члены и служащие земств выходили за рамки своей компетенции, их привлекали к судебной ответственности.

Земства контролировала центральная и местная власть – министр внутренних дел и губернатор, которые обладали правом приостановить любое постановление земского собрания, в случае, если признавали его «противным законам или общим государственным пользам». Большинство из постановлений земских собраний не работали, пока их не утвердит губернатор или министр внутренних дел. Для того, чтобы выполнить свои постановления (к примеру, взыскать недоимки по земским сборам или потребовать исполнения натуральных земских повинностей) земства были вынуждены обратиться к земской полиции, которая от них не зависела.

Однако даже в предписанных законом пределах деятельность и компетенция земств была ограничена дальнейшими правительственными распоряжениями и законодательными актами. В 1866 году появилась серия циркуляров Министерства внутренних дел и «разъяснений» Сената, благодаря которым у губернаторов появилось право отказать в утверждении всякого должностного лица, избранного земством, если он признал его «неблагонадежным». Земские служащие полностью зависели от местной администрации, у земств была ограничена возможность облагать сборами промышленные и торговые заведения, из-за чего их финансовое положение земств было существенно подорвано. В 1867 году запретили контакты между земствами и обмен информацией о принятых решениях, а также запретили публиковать отчеты о земских собраниях без губернаторского разрешения. Председатели земских собраний должны были закрывать заседания, в случае, если на них освещались вопросы, которые не согласовывались с законом. Из-за правительственных указов и циркуляров Министерства внутренних дел за 1868–1874 годы земства попали в еще большую зависимость от решений губернатора. Им стеснили свободу прений в земских собраниях, ограничили гласность и публичность их заседаний.

Тем не менее, несмотря на все эти стеснения и ограничения, земства сыграли значимую роль в решении местных культурных и хозяйственных вопросов – в устройстве почт, дорожном строительстве, организации мелкого кредитования посредством образования крестьянских ссудо-сберегательных товариществ, развитии страхования, в ветеринарной и медицинской помощи в селе, а также в деле просветительской деятельности.

В статистическом изучении хозяйства (крестьянского в первую очередь) также была велика роль земств. Земские статистики стремились применять самые новые достижениях статистики, а их исследования и измерения обладали не только прикладным, но и научным значением. Российская земская статистика была самой лучшей в мире по точности, богатству и ценности данных, которые она собирала. До сих пор изучение экономики пореформенной России невозможно без привлечения тех данных.

Подводя итог, можно сказать, что несмотря на то, что земства были ограничены в правах, они все равно сумели показать свою приспособленность к местным требованиям и условиям жизни и дееспособность. Несмотря на законодательные запреты, земства все равно сумели стать частью общественной деятельности либерально настроенного дворянского сословия. 

Одним из самых важных факторов общественно-политической жизни страны стало то, что в 70-80-х годах XIX века возникло земское либерально-оппозиционное движение, которое вынудило правительство с ним считаться. 

Городская реформа

Городская реформа проводилась так же, как и земская. Сословные органы городского самоуправления, существовавшие с 1785 года заменялись всесословными, которые избирались на основе имущественного ценза. 

20 июля 1862 года Александр II повелел разработать новое «Городовое положение» (рисунок 3). Местные комиссии, занимавшиеся сбором информации о состоянии городов и обсуждением вопросов управления городским хозяйством, были учреждены в 509 городах. На основании сводки материалов данных этих комиссий Министерство внутренних дел составило в 1864 году проект «Городового положения». Сначала данный проект поступил в Кодификационную комиссию, в которой он находился до марта 1866 года, а затем его внесли для обсуждения в Государственный совет, где он не двигался с места еще в течении двух лет. Городская реформа готовилась уже в условиях заметного поворота к реакции, в связи с чем правительство стремилось затянуть ее проведение. Проект реформы несколько раз подвергался изменениям с целью того, чтобы ограничить права городского самоуправления. Только 16 июня 1870-го года Александр II утвердил проект «Городового положения», который стал законом.

Рисунок 3 - Структура городского самоуправления по Городовому положению 16 июня 1870 г.

В соответствии с данным законом в 509 городах России были введены новые органы городского самоуправления – городские думы, которые избирались на 4 года. В свою очередь, думу на тот же срок избирали постоянно действующие исполнительные органы – городские управы, в которые входил городской голова, его «товарищ» (заместитель) и несколько членов. Председателем и Городской думы, и Городской управы был городской голова. 

Избирательным правом в городскую думу пользовались мужчины с возраста 25 лет, которые исправно платили налоги и обладали имущественным цензом: владельцы банков, торгово-промышленных заведений и городской недвижимости.

Городских избирателей распределяли в соответствии с прусской системой распределения на три курии (класса) в зависимости от того, каков был размер сборов, выплачиваемых в городскую казну. К первому «классу» относились наиболее крупные плательщики, которые выплачивали 1/3 от общей суммы налогов, ко второму – средние плательщики, которые также вносили треть налогов, а к третьему – мелкие плательщики, выплачивавшие оставшуюся треть. Вместе с частными лицами ведомства также получили избирательное право – к ним относились различные учреждения, общества, городские монастыри и церкви, которые выплачивали сборы в бюджет города. Каждое из них обладало правом выбрать в городскую думу по одному гласному. От самоуправления устранялись рабочие, интеллигенция и служащие, которые составляли самую большую часть населения по численности, однако не имели собственности и потому были освобождены от налогов.

Компетенция как городского, так и земского самоуправления ограничивалась рассмотрением только хозяйственных вопросов: они занимались попечением о местной торговле и промышленности, благоустройством городов, местах общественного призрения (богаделен, детских приютов и т.д.), здравоохранением, народным образованием, принятием противопожарных и санитарных мер. Городская дума формировала бюджет из средств, которые получали от сборов с городской недвижимости и налогов, а также промышленных и торговых заведений в размере 1% их доходов, пошлинных сборов с аукционов, проводимых в городе, а также от использования торговых рядов, боен, бань, принадлежащих городу и частично отчислений из казны. На данные средства, кроме расходов на собственно нужды города, содержалась полиция, воинские казармы, городские тюрьмы, пожарная охрана – на их содержание в разных городах тратилось до 60% городского бюджета. При этом расходы на благоустройство городов были 15% городского бюджета, образование – 13%, а на медицину – 1%.

Так же, как и земства, у городских дум не было принудительной власти для исполнения собственных постановлений, в связи с чем они должны были прибегать к помощи полиции, которая им не подчинялась. На практике реальной властью в городе обладали губернатор и градоначальник. 

Первоначально «Городовое положение» 1870 г. ввели в 509 городах России. В 1874 году оно уже распространилось на города Закавказья, в 1875 – пришло в Литву, Беларусь и Правобережную Украину, а в 1877 году – в Прибалтику. На города Средней Азии, Польши и Финляндии оно не распространялось, т.к. там действовало свое городское управление. Соответственно, «Городовое положение» 1870-го года распространилось на 707 российских городов, однако на практике было введено в 621 городе.

Несмотря на то, что реформа городского самоуправления была ограничена, тем не менее, она стала большим шагом вперед, т.к. сумела заменить прежние сословно-бюрократические органы управления новыми, которые уже были основаны на буржуазном принципе имущественного ценза. Все это имело большое значение в развитии хозяйства и культуры пореформенного города.