Понятие и методы административно-правовых форм государственного управления

Понятие административно-правовых форм государственного управления

Реализация исполнительной власти (госуправление) осуществляется в конкретных формах исполнительно распорядительной деятельности (формах госуправления) органов исполнительной ветви власти, а также их должностных лиц.

Понятие «форма государственного управления» связано с осуществлением компетенции органа исполнительной власти, так как именно управленческие действия дают возможность внешне выразить компетенцию (то есть обязанности и полномочия) субъекта госуправления.

Формы государственно управленческой деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц определены правом, закреплены в законах и прочих нормативно правовых актах, которые регулируют деятельность данных органов. Поэтому в госуправлении государственные органы и должностные лица обязаны использовать исключительно формы деятельности, предписываемые административно-правовыми нормами. Если орган исполнительной власти или должностное лицо не соблюдает правовые нормы, то это говорит о недействительности их действий.

Административно-правовые методы (формы) государственного правления

На вид конкретной формы госуправления влияют задачи, стоящие перед органом исполнительной власти либо должностным лицом, а также выполняемые ими функции.

Разновидности административно правовых форм госуправления в административном праве можно классифицировать в зависимости от содержания и способа выражения.

По содержанию административно правовые формы госуправления подразделяют на 2 вида:

1. правотворческая;
2. правоприменительная.

Сущность правотворческой формы госуправления состоит в издании субъектами госуправления подзаконных нормативно правовых актов управления, которые регулируют общественные отношения в области их государственно управленческой деятельности. Нормативно правовые акты управления федеральных органов исполнительной ветви власти издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативно правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Органы исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации своей правотворческой деятельности, руководствуются еще и законодательством соответствующих субъектов Российской Федерации.

Правоприменительная форма госуправления, между тем, классифицируется на:

• издание индивидуальных правовых актов управления (актов применения правовых норм);
• совершение юридически значимых действий.

Издание индивидуальных правовых актов управления выполняется субъектом госуправления в тот момент, когда по обстоятельствам дела субъект госуправления согласно правовым нормам должен принять решение в форме индивидуального правового акта.

Совершение юридически значимых действий реализуется тогда, когда правовые нормы не требуют от субъекта госуправления принятия нормативно правового акта и субъект управления совершает предписанные в данных случаях юридически значимые действия (к примеру, составление протоколов, выдача разрешений и пр.).

По содержанию правоприменительная форма госуправления классифицируется на 2 типа:

1. регулятивная;
2. правоохранительная.

Первая форма применима в процессе госуправления в разнообразных сферах государственной деятельности (экономическая, социально-культурная, оборонная, внешнеполитическая и пр.).

К правоохранительной форме прибегают в случае использования мер принуждения к лицам, которые нарушают административно-правовые нормы, в процессе осуществления защиты субъективных прав физических и юридических лиц, а также разрешения конфликтов, всплывающих в управленческой сфере.

По способу выражения правовые формы госуправления классифицируются на:

1. письменные;
2. устные.

Главной формой госуправления выступает письменная форма. Она используется в процессе решения управленческих вопросов, которые требуют письменного оформления действий субъекта госуправления, что влечет за собой юридические последствия. Суть этой формы госуправления заключается в подготовке и принятии соответствующими органами исполнительной ветви власти правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), а также оформлении управленческой документации (протоколы, акты, справки и др.).

К устной форме госуправления прибегают в установленных правовыми нормами случаях в процессе решения вопросов оперативного характера. И заключается она в создании устных приказов, распоряжений и команд, которые тоже влекут за собой юридические последствия.

Действия организационного характера представляют собой следующее:

• организация делопроизводства;
• методическая работа;
• составление отчетов;
• проведение совещания;
• обучение кадров;
• внедрение научной организации труда и иной организационной работы в органе исполнительной власти.

Данные действия нацелены на рост уровня культуры и эффективности управленческой деятельности и не имеют отношения к возникновению, изменению либо прекращению административно правовых отношений.

Материально технические операции должны обеспечивать работу органов исполнительной ветви власти. В число таких операций входит организация материально-финансового обеспечения государственного органа, организация экспедиционной деятельности, транспорта, внедрение организационной техники и применение ряда иных мер.

Одна из главных административно правовых форм госуправления – это издание правовых актов управления. Они обладают следующими характерными признаками:

• подзаконность:
• правовой характер;
• авторитарность;
• императивность.

Первый признак (подзаконность акта управления) растолковывается следующим образом: издаваемый акт не должен идти наперекор требованиям настоящих законодательных актов, издается он в пределах компетенции этого органа управления. Подзаконность акта управления в широком понимании толкуется не только как соответствие актов закону, но и актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных органов исполнительной ветви власти.

Под правовым характером актов управления понимается следующее: он может повлечь за собой определенные юридические последствия, выражающиеся в определении соответствующих правил поведения (норм) общего характера либо затрагивать отношения с определенными лицами.

Авторитарность акта управления означает то, что он является односторонним волеизъявлением субъекта госуправления.

Императивность акта управления привязана к государственно-властным полномочиям субъектов госуправления и трактуется в обязательности его исполнения вне зависимости от согласия исполнителей.

Правовые акты управления отличаются от служебной документации, не имеющей правового характера (протоколы, акты, справки, доклады, рапорты и пр.). Служебная документация не устанавливается, и с помощью нее нельзя повлиять на правоотношения. Но служебная документация может выступать основой для издания правовых актов управления. Они издаются обычно в письменной форме. Однако в некоторых случаях допустима и устная форма, к примеру, в военном управлении при отдавании устных приказов и в некоторых других ситуациях, установленных законодательством.

Классификация правовых актов управления

Представим классификацию правовых актов управления по следующим критериям.

1. По юридическому содержанию правовые акты управления бывают нормативными и индивидуальными.

Нормативные – это акты управления, содержащие в себе правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области госуправления, рассчитанные на продолжительный срок действия и не имеющие конкретного персонифицированного характера. В нормативно правовых актах управления отражается административное правотворчество. Здесь детализируются нормы законов и иных актов, обладающих высшей юридической силой, и устанавливаются шаблонные правила поведения в области госуправления. Данные акты закрепляют правовой статус органов исполнительной ветви власти, определяют порядок совершения конкретных действий и процедур государственно управленческого характера, устанавливают нужные ограничения и запреты, а также регулируют иные вопросы в государственно управленческой сфере. Нормативные правовые акты управления – это один из важных источников административного права.

В индивидуальных актах управления не содержатся правовые нормы. Они направлены на разрешение конкретных вопросов управления на основании законов и прочих нормативно правовых актов, то есть это акты использования норм права к конкретным ситуациям. Данные акты влекут за собой юридические последствия (возникновение, изменение либо прекращение конкретных административно правовых отношений). К примеру, указ Президента Российской Федерации о присвоении воинского звания высшего офицера.

2. По органам, которые их издают, правовые акты управления классифицируются на:
   • указы и распоряжения Президента Российской Федерации по вопросам касаемо госуправления;
   • постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
   • постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, а также инструкции федеральных органов исполнительной ветви власти;
   • постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции органов исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации.
3. В зависимости от территории действия правовые акты управления делятся на:
   • акты, которые действуют по всей территории Российской Федерации;
   • по территории субъекта Российской Федерации,
   • по территории административно территориального образования.
4. По характеру компетенции органов, которые их издают, правовые акты управления подразделяются на:
   • акты общего управления;
   • акты отраслевого управления;
   • акты межотраслевого управления.

Акты общего управления издают субъекты госуправления общей компетенции – Правительство Российской Федерации, правительства (администрации) субъектов Российской Федерации.

Посредством актов отраслевого управления регулируются общественные отношения и решаются управленческие вопросы в конкретной управленческой отрасли. Эти акты издают субъекты госуправления отраслевой компетенции (в частности, министерства) и они обязательны для выполнения подчиненными им органами, организациями и должностными лицами, а также гражданами, вступающими в общественные отношения в этой сфере госуправления (к примеру, поступающими на военную службу по договору).

Акты межотраслевого управления издают субъекты госуправления межотраслевой компетенции, они нацелены на решение вопросов, носящих межотраслевой характер. Данные акты обязательно должны исполнять все органы исполнительной ветви власти, организации, должностные лица вне зависимости от ведомственной подчиненности, а также граждане.

Правовые акты управления должны удовлетворять следующим требованиям:

1. Правовой акт управления должен издаваться согласно законодательству полномочным органом в пределах своей компетенции.

Таким образом, правовые акты Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение федеральных законов, указов, а также распоряжений Президента Российской Федерации.

Правовые акты федеральных органов исполнительной ветви власти издаются на основании и во исполнение федеральных законов, указов, распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также согласно инициативы федеральных органов исполнительной ветви власти в пределах их полномочий.

У структурных подразделений и территориальных органов исполнительной ветви власти нет права на издание нормативных правовых актов. Нормативно правовой акт могут издать несколько федеральных органов исполнительной ветви власти совместно либо один из них по согласованию с другим.

2. Правовой акт издается в установленном законодательном порядке. Порядок издания актов управления может определяться также и другими нормативными актами, которые регламентируют статус органов исполнительной ветви власти.

Таким образом, в частности, Правительство Российской Федерации на основе и во исполнение конституционного права, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Акты, носящие нормативный характер, издаются в виде постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и остальным текущим вопросам, которые не носят нормативный характер, издаются в качестве распоряжений Правительства Российской Федерации. Порядок издания актов Правительства Российской Федерации устанавливает Правительство России.

Нормативно правовые акты органов исполнительной ветви власти издаются в качестве постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (взято из Правил подготовки нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной ветви власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997-го года № 1009). Издание нормативно правовых актов в качестве писем и телеграмм не допустимо. Проект нормативно правового акта должен быть согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами, если это обязательно согласно законодательству Российской Федерации, а также если в нормативно правовом акте есть положения, нормы и поручения касаемо иных министерств и ведомств.

Подготавливает проект нормативно правового акта одно либо несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной ветви власти, при этом учитываются их функции и компетенция. Также определяется круг должностных лиц, которые несут ответственность за подготовку данного проекта, сроки его подготовки, а при надобности – организации, участвующие в данной работе.

Подготовкой проекта нормативно правового акта занимается также юридическая служба федерального органа исполнительной ветви власти. Сроки подготовки проекта и издания нормативно правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации обычно не превышают 1-го месяца, если не установлены другие сроки. С целью подготовки проектов особо значимых и сложных нормативно правовых актов, а также актов, которые издаются несколькими федеральными органами исполнительной ветви власти совместно, могут организовываться рабочие группы.

При работе над проектом нормативно правового акта изучается имеющее отношение к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти Российской Федерации и органами госвласти субъектов Российской Федерации, практика использования соответствующих нормативно правовых актов, научные литературные источники и материалы периодической печати по изучаемому вопросу, а также информация социологических и других исследований, если такие имеются.

3. Правовой акт управления составляется согласно установленной формы, и его должно подписать соответствующее должностное лицо. Форма акта (это касается структуры, реквизитов, языка) должна соответствовать разрешенным требованиям.

Таким образом, структура нормативно правового акта направлена на обеспечение логического развития темы правового регулирования. В случае если необходимо разъяснение целей и мотивов принятия нормативно правового акта, тогда в проекте отражается вступительная часть, то есть преамбула. Нормативные положения в преамбулу не входят. В нормативных предписаниях проставляют пункты, которые нумеруют арабскими цифрами с точкой, без заголовков. Пункты могут разбиваться на подпункты с буквенной либо цифровой нумерацией. Существенные по объему нормативно правовые акты могут разбиваться на главы с нумерацией римскими цифрами и заголовками.

Если необходимо, то для полноты изложения вопроса в нормативно правовых актах могут воспроизводиться какие-то положения законодательных актов Российской Федерации, они должны иметь ссылки на данные акты, а также на официальный источник их опубликования. Если в нормативно правовом акте имеется таблица, график, карта, схема, то эти элементы обычно должны оформляться в форме приложений, а у соответствующих пунктов акта должны быть ссылки на данные приложения.

Параллельно с разработкой проекта нормативно правового акта идет подготовка предложений об изменении и дополнении либо признании утратившими силу соответствующих ранее опубликованных актов либо их частей. Нормативно правовые акты, которые были изданы совместно либо по согласованию с остальными федеральными органами исполнительной ветви власти, могут изменяться, дополняться либо признаваться утратившими силу по согласованию с данными федеральными органами исполнительной ветви власти.

В случае если в процессе подготовки нормативно правового акта обнаружилась необходимость для внесения существенных изменений и дополнений в ранее опубликованные нормативно правовые акты либо наличие по идентичному вопросу нескольких актов, тогда с целью их упорядочения происходит разработка нового единого акта. В проект этого акта входят новые, а также содержащиеся в ранее выпущенных актах нормативные предписания, сохраняющие юридическую силу.

Подготовленный проект нормативно правового акта перед подписанием (утверждением) необходимо проверить на соответствие законодательству Российской Федерации и правилам русского языка, а также нужно завизировать у руководителя юридической службы федерального органа исполнительной ветви власти.

Нормативно правовые акты подписывает (утверждает) руководитель федерального органа исполнительной ветви власти либо лицо, исполняющее его обязанности. Подписанный (утвержденный) нормативно правовой акт обладает следующими реквизитами:

• название органа (-ов), который (-е) издал (-и) акт;
• название вида акта и его наименование;
• дата подписания (утверждения) акта с номером;
• название должности и фамилия лица, который подписал акт.

4. Нормативно правовые акты управления, которые затрагивают человеческие права, свободы и обязанности, определяют правовой статус организаций и обладают межведомственным характером вне зависимости от срока их действия, включая акты со сведениями, составляющими государственную тайну, или сведениями конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

Государственную регистрацию нормативно правовых актов проводит Минюст Российской Федерации, именно он ведет Государственный реестр нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной ветви власти.

В процесс государственной регистрации нормативно правового акта входит:

• юридическая экспертиза на соответствие данного акта законодательству Российской Федерации;
• принятие решения по поводу необходимости государственной регистрации этого акта;
• присвоение регистрационного номера;
• внесение в Госреестр нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной ветви власти.

Государственную регистрацию нормативно правовых актов производит Минюст России в 15-дневный срок с даты получения акта. При необходимости срок регистрации можно увеличить, но не больше, чем на 10 дней, а в некоторых случаях – до 1-го месяца.

На протяжении суток после государственной регистрации подлинный оригинал нормативно правового акта с присвоенным ему регистрационным номером Минюст Российской Федерации направляет в федеральный орган исполнительной ветви власти, который представил акт на государственную регистрацию.

В регистрации нормативно правового акта может быть отказано в случае, если в процессе проведения юридической экспертизы будет выявлено несоответствие данного акта законодательству Российской Федерации. Нормативно правовые акты, в государственной регистрации которых было отказано, Минюст Российской Федерации возвращает обратно издавшему их органу и обязательно указывает причину отказа.

Нормативно правовой акт Минюст Российской Федерации может вернуть федеральному органу исполнительной ветви власти без регистрации в соответствии с просьбой федерального органа исполнительной ветви власти, выдвинувшего данный акт на государственную регистрацию, а также в случае нарушения установленного порядка представления акта на государственную регистрацию. При возвращении нормативно правового акта без государственной регистрации в случае нарушения определенного порядка представления на государственную регистрацию, нарушения необходимо устранить, а вот акт – второй раз представить на государственную регистрацию в срок 30 дней, или в Минюст Российской Федерации нужно направить копию документа об отмене нормативно правового акта.

5. Конкретные требования существуют и к порядку опубликования нормативно правовых актов управления (описано в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996-го года, посвященном порядку опубликования и вступления в силу актов Президента России, Правительства России и нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной ветви власти). Таким образом, указы и распоряжения от Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения от Правительства Российской Федерации в обязательном порядке должны быть официально опубликованы, помимо актов либо отдельных их положений, в которых содержится информация, составляющая государственную тайну, либо конфиденциальная информация. Акты Президента Российской Федерации должны быть официально опубликованы в 10-дневный срок с даты их подписания. Постановления от Правительства Российской Федерации, не считая постановлений, в которых содержится информация, составляющая государственную тайну, либо конфиденциальная информация, должны быть официально опубликованы не позднее 15-дневного срока с даты их принятия.

При официальном опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации происходит публикация их текстов в «Российской газете» либо в «Собрании законодательства Российской Федерации» либо 1-е размещение/опубликование на «Официальном интернет портале правовой информации» (pravo.gov.ru). Тексты актов от Президента Российской Федерации и актов от Правительства Российской Федерации считаются также официальными, если они распространены в электронном формате федеральным ГУП «Научно-технический центр правовой информации «Система»» Федеральной службы охраны Российской Федерации, федеральными органами государственной охраны. Акты от Президента Российской Федерации и акты от Правительства Российской Федерации могут публиковаться в других печатных изданиях, а также доводиться до всеобщего сведения средствами телевидения и по радио, рассылаться государственным органам, органам местного управления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передаваться по каналам связи.

Акты от Президента Российской Федерации, обладающие нормативным характером, вступают в юридическую силу в одно и то же время по всей территории российского государства спустя 7 дней со дня их 1-го официального опубликования. Другие акты Президента Российской Федерации, включая акты, которые содержат информацию, составляющую государственную тайну, либо конфиденциальную информацию, вступают в юридическую силу с даты их подписания.

Акты от Правительства Российской Федерации, касающиеся прав, свободы и обязанностей человека и гражданина, определяющие правовой статус федеральных органов исполнительной ветви власти, а также организаций, вступают в юридическую силу в одно и то же время по всей территории российского государства спустя 7 дней со дня их официального опубликования. Другие акты от Правительства Российской Федерации, включая акты, которые содержат информацию, составляющую государственную тайну, либо конфиденциальную информацию, вступают в юридическую силу с даты их подписания.

Нормативно правовые акты федеральных органов исполнительной ветви власти, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, определяющие правовой статус организаций либо обладающие межведомственным характером, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, подлежат официальному опубликованию в обязательном порядке, не считая акты либо отдельные их положения, которые содержат информацию, составляющую государственную тайну, либо конфиденциальную информацию.

Нормативно правовые акты федеральных органов исполнительной ветви власти официально публикуются в «Российской газете» в 10-дневный срок со дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной ветви власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Кроме того, официальным считается также данный Бюллетень, который распространяется в электронном формате федеральным ГУП «Научно-технический центр правовой информации «Система»» Федеральной службы охраны Российской Федерации, органами государственной охраны.

Нормативно правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не считая акты и отдельные их положения, которые содержат информацию, составляющую государственную тайну, либо конфиденциальную информацию, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в юридическую силу, и не могут послужить основой для регулирования соответствующих правовых отношений, использования санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за неисполнение имеющихся в них предписаний. На эти акты невозможно ссылаться в процессе разрешения споров.

Нормативно правовые акты федеральных органов исполнительной ветви власти вступают в юридическую силу в одно и то же время по всей территории российского государства спустя 10 дней со дня их официального опубликования в случае, если в самих актах не определен иной порядок вступления их в юридическую силу.

Нормативно правовые акты федеральных органов исполнительной ветви власти, которые содержат информацию, составляющую государственную тайну, либо сведения конфиденциального характера, и не подлежащие по этой причине официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в юридическую силу с момента государственной регистрации и присвоения регистрационного номера в случае, если в самих актах не определен более поздний срок их вступления в юридическую силу.

К административно правовым формам государственного управления относят также административно правовые договоры. Теория административного права выделяет следующие 4 черты административного договора:

1. При заключении административного договора возникают правоотношения между его субъектами на основании добровольного согласия и равенства участников. В этом как раз и заключается разница между административным договором и актами управления.
2. Административный договор подписывается на основании административно-правовых норм, регламентирующих порядок его заключения и прекращения/расторжения. Таким образом, Правительство Российской Федерации в соответствии со статьей 13 Закона о Правительстве Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации вправе передавать им реализацию части собственных полномочий, если это не идет наперекор Конституции, Закону о Правительстве Российской Федерации и федеральным законам.
3. Содержание административно правового договора складывается из управленческих отношений. Цель данного договора, по сравнению, к примеру, с гражданско-правовым договором, – это урегулирование отношений, образующихся в области государственного управления, отношений управленческого характера. Статья 28 Устава Московской области от 11 декабря 1996-го года № 55/96-03 предусматривает, что федеральными органами исполнительной ветви власти и органами исполнительной ветви власти Московской области может передаваться друг другу по взаимному соглашению часть собственных полномочий, если это не идет наперекор Конституции и федеральным законам.
4. Один из участников административного договора – это орган исполнительной ветви власти, который выступает субъектом государственного управления. Без него этот договор нельзя заключить.

В литературных источниках по административному праву главный критерий классификации административных договоров – это предмет договора. По нему выделяют следующие типы договоров:

• договоры о компетенции (договоры между федеральными органами исполнительной ветви власти и органами исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации о разграничении компетенции, а также о делегировании своих полномочий);
• договоры о сотрудничестве (устанавливают разнообразные сферы управленческой деятельности, включая обмен информацией, проведение совместных мероприятий и некоторые другие);
• договоры о поступлении граждан на государственную/военную службу.