Понятие и разновидности административно-правовых форм государственного управления

Согласно законодательству большинства стран, для осуществления исполнительной власти в государственных управлениях, необходимо придерживаться определенных конкретных форм исполнительной-распорядительной деятельности, так называемых форм управления государством. Процесс реализовывается органами исполнительной власти, а также ответственными должностными лицами.

Современное определение форм государственного управления

Сейчас под категорией «формы государственного управления» подразумевают уровень реализации исполняющих органов власти, потому что именно с помощью управленческих действий осуществляется внешнее выражение всех требуемых компетенций (список обязанностей и полномочий, которых должен придерживаться каждый ответственный специалист). Поэтому государственная власть имеет право пользоваться только теми формами деятельности, которые были утверждены нормами административного права.

Несоблюдение представленных правовых норм считается нарушением и может привести к недействительности всех действий исполнительного органа, будь-то юридическое должностное лицо или группа ответственных.

Исходя из этого, современные административно-правовые формы государственного управления характерны выраженными действиями органов исполнительной власти и связанных с ними должностных лиц. Осуществление всех процессов происходит в определенных границах компетенции каждого объекта, каждый из которых вызывает юридические последствия. Чтобы конкретно определить вид той или иной формы управления, стоит разобраться в задачах, которые были поставлены исполнительным органам, а также оценить все функции, которые они обеспечивают.

Классификация основных форм государственного управления

Для классификации видов административно-правовых типов управления административный акт разделяет их на два основных класса, согласно содержанию и способу общего выражения.

Для определения содержания административно-правовых норм госуправления их виды разделяют на правотворческую и правоприменительную.

• Особенностью правотворческой формы управления является то, что субъекты, которые занимаются государственным управлением, издают серию подзаконных правовых актов, целью которых является регулирование общественных отношений касаемо сферы их профессиональной управленческой деятельности. Каждый субъект управленческих органов РФ должен руководствоваться соответствующими нормами, которые были изданы с определенной целью.

• Деятельность правоприменительной формы государственного управления заключается в создании новых правовых актов для применения правовых норм при одновременном совершении юридических законодательных действий. Изданием таких справок и актов занимаются подготовленные субъекты государственного управления в те моменты, когда необходимо (ввиду смены обстоятельств дела субъекта) принять решение, которое будет лежать в основе новой составленной правовой нормы.

В зависимости от содержания правоприменительную форму можно подразделить на регулятивную и правоохранительную подформы:

• Под регулятивной функцией подразумевают задействование управленческих процессов во всех сферах деятельности – это может быть отдельная экономическая, социально-культурная, оборонная или внешнеполитическая структура.
• В основе правоохранительной формы заложено принуждение лиц, которые нарушили нормы административного права, с помощью осуществления защиты всех гражданских и организационных прав. Также часто применяется как главный инструмент разрешения споров, которые возникают в управленческой сфере.

Способы выражения правовых форм разделяются на письменные и устные:

1. Письменная форма является наиболее востребованной в государственном управлении. Главным назначением данной формы является решение всех управленческих вопросов, которые требуют оформления в письменном виде всех выполненных объектом действий, вызывающих определенные юридические последствия. Целью является подготовка и принятие правовых актов через органы исполнительной власти. Также с помощью этой формы решаются все проблемы, связанные с оформлением протоколов, правовых актов, справок и других управленческих документов.
2. Применение устной формы возможно как отдельный метод в случаях, которые были ранее предусмотрены правовыми нормами. Зачастую это решение вопросов регулятивного характера, что подразумевает распоряжение и отдачу приказов, команд и советов, которые несут за собой определенные юридические последствия.

Различия между организационными и материально-техническими операциями

Нужно отметить, что правовая форма государственного управления значительно отличается от действий организационного характера и материально-технических операций – такие формы тоже довольно часто фигурируют в управленческих государственных процессах.

• Действие организационного характера наиболее ярко выражено в делопроизводстве, методиских работах, составлениях отчетностей и проведении совещаний. Используется данная форма государственного управления для обучения персонала и внедрения научных результатов труда и другой организационной работы в общую структуру исполнительной власти. Главным направлением всех описанных действий является возможность повышения культуры и бизнес-этики персонала, при этом такое действие никак не зависят от возникновения, изменения или прекращения любых административно-правовых отношений.
• Призванием материально-технических операций является обеспечение стабильной работоспособности всех исполнительных органов власти. Среди распространенных операций выделяют организацию материальных и финансовых форм обеспечения государственных органов, внедрение новой оргтехники, транспорта или других инструментов для увеличения продуктивности.

Основной административно-правовой формой государственного управления считается издание правовых управленческих актов. Каждую правовую норму следует рассматривать согласно характерным чертам: подзаконности, правовому характеру, авторитарности и императивности.

• Подзаконность определяет правовую силу издаваемых актов, что значит невозможность противоречия данных правовых норм текущим требованиям к созданию административно-правовых норм. Создание таких документов реализовывается только в пределах компетенции рассматриваемого управленческого органа. В более широком понимании подзаконностью акта стоит считать его соответствие не только законам, но и всем выданным актам Президента и Правительства РФ, равно как и всех других исполнительных органов.
• Под правовым характером подразумевается связь акта с последующими юридическими последствиями. Выражаются такие эффекты в форме установленных правил поведения, которые применяются как к общему кругу людей, так и к более конкретным лицам.
• Авторитарностью акта считается возможность одностороннего волеизъявления субъектов государственного управления.
• Понятие императивности включает в себя государственно-властные полномочия субъектов управления, которые обязательны к исполнению вне зависимости от согласия сторон исполнителей.

Использование нпа осуществляется также для изменения или прекращения определенных правовых отношений. Необходимо понимать разницу между правовыми актами и служебными документами – последние, зачастую, могут не иметь никакого правового характера (протоколы, акты, справки, доклады, рапорты и др.). Целью служебных документов не является установка и изменение конкретных правовых отношений, они создаются в качестве основания для создания вышеописанных правовых управленческих актов. Оформление правовых актов зачастую выполняется в письменной форме, однако есть случаи, когда можно оформить договор в устной форме – это может быть военное управление, отдача приказов или же другие приказы и поправки, которые были выданы и подтверждены законодательством.

Классификация правовых актов происходит по нескольким ключевым критериям и, согласно юридическому содержанию, акты подразделяют на индивидуальные и нормативные.

Акты управления считаются нормативными в тех случаях, когда входящие в них правовые нормы созданы для регулирования общественных отношений касаемо сферы государственного управления. Такие документы создаются с расчетом на долгий срок действия и не имеют подразделения на аудитории.

В нормативных актах предоставляется информация по поводу конкретизации изданных норм и других актов, которые имеют высшую юридическую силу, определяется перечень правил для поведения в государственных органах власти. С помощью документов такого типа производится подтверждения права статуса органов исполнения. Также создается определенный порядок действий, которого стоит придерживаться во время процедур государственного или управленческого характера, установления необходимых норм и запретов, а также во время регулирования других вопросов касательно всех управленческих процессов выбранной ветки.

Описанная выше форма индивидуальных актов управления не имеет в себе никаких правовых норм. Их используют для разрешения четко поставленных вопросов управления, где в основе лежат законы и другие нпа. Другими словами, эти акты создаются к каждому конкретному случаю в зависимости от всей полученной ситуации по этому делу. Результатом этих актов является возникновение юридических последствий, которые изменяют или полностью прекращают активность выбранных административно-правовых отношений. Примером такого документа является указ Президента РФ о возможности присвоить воинское звание высшим офицерам. Издающими органами в данном случае акты разделены на следующие типы:

• указы и распоряжение Президента РФ касательно вопросов управления на государственном уровне;
• распоряжения и другие постановления Правительства РФ;
• приказы, правила и инструкции для исполнения федеральными органами исполнительной власти;
• перечень всех правил и приказов для других исполнительных органов власти на территории РФ.

Территория также играет немаловажную роль, и здесь стоит разделить акты, которые могут действовать по всей территории России, на территории определенного субъекта или в районе административно-территориальной единицы.

Разделение актов относительно характера компетенции органов, которые их издают, обозначается на уровень общего, отраслевого и межотраслевого управления.

1. Издательством актов общего управления занимаются субъекты управления в сфере общей компетенции: Правительство РФ, правительства и администрации субъектов на территории России.
2. В случае актов отраслевого управления производится регулирование общественных отношений и решение управленческих вопросов, только в более узконаправленной сфере управления. Издателями в этом случае выступают государственные управления, такие как министерства отраслевой компетенции. Их придерживаются органы, организации и должностные лица, которые подчиняются этим министерствам, а также все гражданские, которые вступили или будуть вступать в отношения в выбранной сфере (пример — военная служба по контракту).
3. Межотраслевые акты регулирования издаются с целью решения вопросов, которые связанны с межотраслевыми ситуациями и проблемами. Обязательством этих документов является исполнение всех пунктов, которых должен придерживаться исполнительный орган, имеющий власть. Это касается и организаций вне зависимости от подчиненности.

Требования касательно издания правовых актов

Чтобы акт имел полную юридическую силу, он должен быть составлен согласно всем требованиям касательно оформления документов конфиденциального характера:

1. Издание правового акта должно быть осуществлено на основе законодательных полномочий органов только в пределах исполняемых обязанностей. К примеру, федеральные органы издают все правовые акты, основываясь на федеральных законах, указах и распоряжениях Президента РФ, Правительства РФ или, в последствии, проявления инициативы со стороны федеральных органов исполнительной власти. Отметим, что все это реализовывается строго в ограниченном кругу компетенций. Согласно законодательным нормам, большинство структурных подразделений и территориальных органов не имеют возможность издавать акты такого типа. Документ может быть создан только в совместном формате – чаще всего этим занимаются несколько федеральных органов исполнительной власти, либо же есть возможность договоренности между ними для принятия индивидуального решения.
2. Издательство каждого правового акта должно производиться в определенном порядке. В индивидуальных случаях установкой этих правил занимаются законодательные и другие нормативные правовые акты, которые регламентируют статус всех исполнительных органов власти. Правительство РФ также занимается изданием постановлений и распоряжений на основе федеральных и конституционных законов. Все акты наделены нормативным характером и имеют форму постановлений Правительства РФ. Для решения оперативных и других вопросов изданные нормативные акты не обязательно должны иметь нормативный характер. Издание актов Правительства РФ может быть проведено только согласно порядку, установленному Правительством РФ.

Подвидом нормативно-правовых актов исполнительных органов являются постановления, приказы, распоряжения и другие положения, которые указаны в правилах подготовки нормативных актов федеральными органами исполнительной власти, утвержденными постановлением законодательства РФ от 13.08.1997 № 1009. Производится издание таких актов только в письменной форме, при этом не допускается использование писем и телеграмм для подтверждения. Перед началом проект должен быть согласован между заинтересованными министерствами и ведомствами, которые напрямую или косвенно берут в этом участие или играют важную роль в формировании ключевых понятий проекта. В том случае, если нормативный акт содержит информацию по типу положений, норм и поручений, которые касаются этих министерств, необходимо получить подтверждение от всех указанных в нем управленческих органов. Для оформления таких согласований между министерствами и ведомостями используют визы. Предоставляемый документ должен располагать информацией по поводу наименования и должности руководителя управленческого органа (в случае его отсутствия должно быть указано имя его заместителя или человека, ответственного за исполнения обязательств руководителя), подписью визирующего, а также расшифровкой документа с указанными датой и подписью.

Подготовлением проекта уже рассмотренного нормативного акта занимается одно или несколько структурных подразделений федерации, при этом существуют определенные сроки, в рамках которых необходимо издать этот нормативно-правовой акт. Согласно распоряжению Президента РФ, такой срок не должен превышать одного месяца, но это касается только тех случаев, когда между сторонами был согласован и указан другой термин реализации проекта. Чтобы заниматься подготовкой более сложных и важных проектов групповых нормативных актов, создаются специальные рабочие группы, куда входят представители от каждого министерства и ведомства, берущие участие в этом проекте.

Процесс работы над таким проектом включает в себя изучение всех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между всеми объектами власти РФ на основе тематики документа. Также стоит заняться практикой применения этих актов в современных реалиях и воспользоваться научной литературой и другими материалами периодической печати, которые могут иметь ответы на рассматриваемый вопрос. Часто участники группы занимаются социологическими опросами и исследованиями для получения большего количества статистических данных.

Оформление проекта нормативно-правовых актов

Для издания правового акта используется строго установленная правовая форма, которая должна быть подписана соответствующим должностным лицом. Структура этой формы должна соответствовать всем вынесенным требованиям. Это подразумевает наличие логического развития темы правового регулирования данного документа. В случае необходимости разъяснения целей можно использовать вступительную часть, или преамбулу. Нормативные дополнения в таком документе не включены. Пункты можно разделить на другие подпункты, для этого используется буквенная или цифровая нумерация. Если количество нормативных актов большое, можно использовать главы с римской нумерацией и заголовками для структуризации информации.

Чтобы еще более детально расписать смысл указа, можно использовать отдельные положения законодательных актов РФ, однако в таких случаях необходимо оставлять ссылку или указание на источник, который их опубликовал. В правовых актах не запрещается использование таблиц, графиков, карт, схем и других графических или статистических изображений, однако они должны располагаться как приложения (при этом в пунктах должны быть обозначены ссылки на все сноски и приложения).

После подготовки проекта нормативного акта его нужно проверить на соответствие всем требованиям законодательства РФ, только после этого можно передавать проект на подписание и утверждение. Утверждением таких документов занимается руководитель федерального органа или же лицо, ответственное за исполнение его обязанностей. В подписанном акте должны быть назначены определенные реквизиты, такие как:

• орган, который занимался созданием правового акта;
• имя и вид издаваемого акта;
• дата и номер акта, когда он был подписан;
• имя и должность лица, который подписывал акт.

Понятие и особенности государственной регистрации

Для возможности создания правового акта, который будет в определенной мере затрагивать права, свободы и обязанности гражданина, необходимо получить государственную регистрацию. Такое же подтверждение необходимо получить в тех случаях, когда акт устанавливающий правовой статус организации, имеет межведомственный характер, или же акт содержит информацию, определенную как государственная тайна или сведения конфиденциального характера.

Процедурой регистрации нормативно-правовых актов занимается непосредственно Минюст России, за ведение ответственен Государственный реестр нормативных актов федеральных исполнительных органов. Под государственной регистрацией подразумевается следующее:

• юридическая экспертиза подтверждения соответствия данного акта законодательству РФ;
• вынесение решения касательно регистрации этого акта;
• подбор и подтверждение регистрационного номера;
• занесение всех зарегистрированных нормативных актов в единый федеральный реестр.

Сроки регистрации актов государственными органами занимает около 15 дней, начиная от дня получения акта. Продлить максимальный срок можно только в случае определенных форс-мажорных ситуаций (тогда термин регистрации может варьироваться от 10 дней до одного месяца). Если юридическая экспертиза установит, что акт не соответствует законодательным требованиям РФ, в регистрации этого документа может быть отказано. Вся документация будет возвращена Минюстом России к издавшему их органу с приложенной причиной отказа.

У руководителя федерального органа будет ровно 10 дней, чтобы издать соответствующий документ, который будет свидетельствовать об отмене правового акта, которому было отказано в регистрации, после этого вся информация отправляется обратно в Минюст России.

Перечень определенных требований, которые были установлены для публикации нормативно правовых актов, обозначены в указе Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Все указы, которые были выданы непосредственно Президентом или Правительством РФ, должны быть официально опубликованы; исключением являются акты или отдельные их положения, которые могут содержать информацию касательно государственной тайны или сведений конфиденциального характера. Публикация должна быть реализована в течение 10 дней после подписания соответствующего документа.

Официальными источниками публикаций всех изданных указов Президента являются «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации». Также публикации могут быть размещены на официальном интернет-портале правовой информации. Распространением такой информации также занимаются унитарные предприятия наподобие научно-технического центра правовой информации «Система», а также федеральные органы государственной охраны, которым федерация дала разрешение на распространение данных. Для передачи данных касательно актов Президента и Правительства РФ по другим каналам связи, необходимо получить разрешение государственных органов (возможна рассылка органам местного самоуправления).

Сроки официального вступления в силу актов Президента РФ

В тех случаях, когда акты носят нормативный характер, документ обретает юридическую силу в течение 7 дней после первой официальной публикации информации. Если же акт имеет данные касающиеся государственной тайны или конфиденциальной информации, то норма становится юридически подтвержденной уже на следующий день после подписания документа.

Акты, в которых затрагиваются положения касательно прав, свобод и обязанностей человека и граждан, установления правового статуса федеральных органов исполнительной власти или других организаций, обретают полную юридическую силу по истечению 7 дней после их официальной публикации, при этом изменения реализуются по всей территории России. В некоторых случаях акты Президента РФ могут включать в себя изменения касаемо порядка вступления документа в силу.

Федеральный орган исполнительной власти может издавать акты, которые содержат сведения касательно государственной тайны и конфиденциальной информации. Такие документы должны пройти государственную регистрацию в Минюсте перед тем, как вступить в силу. Днем официального подтверждения указа является дата регистрации и присвоения акту регистрационного номера, или же другая дата, которая указана непосредственно в документе.

Суть административно-правовых договоров

Одной из форм административно-правового регулирования государственного управления является административный правовой договор. Если говорить о признаках такого документа, то он должен заверять следующую информацию:

1. Наличие заключения о возникновении определенных правоотношений между субъектами договора. Основой должно быть добровольное согласие и равенство обеих сторон – это главное отличие договора от управленческих актов.
2. Заключение акта должно основываться на административном праве, которое занимается регламентом порядка заключения документа и прекращением его действия. В 13 Законе о Правительстве РФ указано, что при соглашении с органами исполнительной власти субъектов РФ возможна передача и осуществление части определенных полномочий (согласно информации, записанной в договоре). Такая опция возможна только при отсутствии противоречий Конституции согласно Закону о Правительстве РФ и целому списку других федеральных законов.
3. Основой содержания административного правового договора является описание управленческих отношений. Причиной подписания такого документа может быть урегулирование отношений, которые возникают в государственном управлении, или же это могут быть отношение управленческого характера. Согласно статье 28 Устава Московской области от 11.12.1996 №55.96-03 предполагается возможность взаимной передачи федеральными органами части своих полномочий органам исполнительной власти Московской области. Данная процедура никак не будет противоречить федеральным законам и положениям, указанных в Конституции.
4. Для юридической силы договора необходимо участие органа исполнительной власти в качестве одной из сторон, при этом это должен быть субъект государственного управления. В противном случае заключение такого договора не может быть осуществлено.

Классификация и виды административных договоров

В качестве основного критерия классификации административных договоров в административном праве используют предмет договора. Если разделять договоры согласно предметной составляющей, можно выделить несколько их основных видов:

• договоры о компетенции – описание компетенций во время исполнения своих прямых обязательств во время сотрудничества; все изменения могут приниматься обеими сторонами, в случае расторжения договора должны быть прописаны все последствия для стороны, нарушившей тот или иной пункт соглашения.
• сотруднические договоры – основа для ведения управленческой деятельности на основе полученной информации об управленческих единицах;
• договоры касательно поступления гражданских на военную службу – здесь стоит учитывать различные нюансы касательно возраста, территории и военного звания.

Отдельно можно выделить административный договор, который заключается непосредственно между федеральными и исполнительными управленческими органами. Причиной создания такого договора может быть разграничение компетенций или же делегирование полномочий. Если говорить о договорах с целью сотрудничества, стоит сразу определиться со сферой управленческой деятельности – диапазон довольно широкий, начиная от обмена информацией до проведения совместных мероприятий. Сюда можно включить и другие виды договоров, основываясь на информации и положениях административно-правового соглашения.