Система административного права: понятие, структура

Понятие административного права

У административного права, как и любой другой самостоятельной отрасли права Российской Федерации, имеется внутреннее строение, то есть оно включает в свою структуру относительно самостоятельные группы правовых норм, тесно связанные друг с другом. Система административного права достаточно сложна и по сравнению с остальными отраслями недостаточно развита. Это связано со сложностью самого предмета административного права. Поскольку деятельность административно-публичных органов, которые регулируются административно-правовыми нормами, реализуется во всех без исключения сферах функционирования страны и общества (политическая, экономическая, социально-культурная, правоохранительная). Существуют конкретные особенности административно-правового воздействия на появляющиеся в каждой из указанных сфер общественные взаимоотношения. Данные особенности закреплены нормами административного права, а потому оказывают воздействие и на строение норм, и на всю систему.

Структура административного права

В настоящем административном законодательстве Российской Федерации система административного права явно не просматривается. Это происходит, так как нормы административного права не сосредоточены, как, к примеру, нормы гражданского либо уголовного права в едином кодифицированном нормативно-правовом акте, а раскиданы по разным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и множеству подзаконных нормативно-правовых актов.

Административно-правовая наука в системе административного права традиционно состоит из общей и особенной части, которые также подразделяются на административно-правовые институты либо другие системные образования. Вот какой подход мы использовали к содержанию общей и особенной частей административного права.

Общая часть административного права

Сюда входят правовые нормы, которые определяют наиболее общие, основополагающие начала правового регулирования в административно-правовой области (административно-распорядительная и административно-охранительная деятельность Российской Федерации).

Структура общей части административного права теоретически включает следующие группировки административно-правовых норм:

1. Нормы, устанавливающие общие правовые начала (принципы) формирования административной (административно-распорядительной и административно-охранительной) деятельности публичной администрации (органов исполнительной ветви власти и органов местного управления). Эти нормы до сегодняшнего дня не систематизированы. Федерального закона, определяющего правовые начала административной деятельности органов исполнительной ветви власти и находящихся в их системе учреждений, на сегодняшний момент нет. Систему федеральных органов исполнительной ветви власти определяют указы Президента Российской Федерации. Правовой статус Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти регламентируется в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997-го года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Что касается особенностей правового статуса остальных федеральных органов исполнительной ветви власти, то они определены в положениях о соответствующих органах, которые утверждаются Президентом Российской Федерации либо Правительством Российской Федерации. Единственный закон, который можно отнести к общим, выступает Федеральный закон от 06 октября 1999-го, посвященном общим принципам организации законодательных/представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и определяющем правовые начала административной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон, устанавливающий принципы построения как административной деятельности органов местного управления, так и включенных в их систему учреждений, – это Федеральный закон от 06 октября 2003-го года, посвященный общим началам организации местного управления в России.

2. Нормы, устанавливающие принципы административно-правового статуса физ. лиц, то есть отражающие наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность граждан, иностранных граждан, а также лиц без гражданства в административно-правовой отрасли. Данные нормы также не систематизируются и, кроме Конституции Российской Федерации, есть в Федеральных законах: от 02 мая 2006-го г., посвященном порядку рассмотрения обращений граждан России; от 29 декабря 2012-го года, посвященном образованию в России; от 27 мая 2003-го года, посвященном системе государственной службы России; от 28 марта 1998-го года, посвященном воинской обязанности и военной службе; от 21 декабря 1994-го года, посвященном пожарной безопасности; от 30 марта 1999-го года, посвященном санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и пр.
3. Нормы, устанавливающие основы административно-правового статуса организаций, то есть отражающие наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность организаций в административно-правовой отрасли. Эти нормы тоже раскиданы по различным законам и подзаконным нормативно-правовым актам вне какой-то системы. В число этих актов входят, в частности, Федеральный закон от 04 мая 2011-го года, посвященный лицензированию отдельных видов деятельности, от 21 июля 1997-го года, посвященный промышленной безопасности опасных производственных объектов, от 10 декабря 1995-го года, посвященный безопасности дорожного движения и пр.
4. Нормы, устанавливающие принципы административно-правового статуса должностных лиц публичной администрации, куда также относятся государственные и муниципальные служащие. Нормы, определяющие правовые начала административно-правового статуса государственных и муниципальных служащих, по большому счету, систематизированы. Главные из них включены в Федеральные законы, посвященные системе государственной службы России); от 27 июля 2004-го года (посвящен государственной гражданской службе России); от 02 марта 2007-го года (посвящен муниципальной службе в России). Нормы, устанавливающие правовые начала административно-правового статуса остальных должностных лиц публичной администрации до сегодняшнего дня не систематизированы.
5. Нормы, устанавливающие административно-правовые формы деятельности публичной администрации. Эти нормы определяют основания и порядок издания/принятия административно публичными органами нормативных и ненормативных правовых актов, совершения ими юридических действий, заключения административных договоров/соглашений. Они включены в разные нормативно-правовые акты, к примеру, в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», КоАП, Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996-го года касаемо порядка опубликования и вступления в силу актов Президента России, Правительства России и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной ветви власти. К несчастью, до сегодняшнего дня не подготовлен и не принят общий федеральный закон, устанавливающий основания и порядок издания/принятия, введения в действие и прекращение действия правовых актов органов исполнительной ветви власти.
6. Нормы, устанавливающие административно-правовые методы деятельности административно публичных органов, включая основания и порядок применения к физ. и юр. лицам мер административного ограничения и принуждения. Эти нормы раскиданы по разным законам и подзаконным нормативно-правовым актам, определяющим, в частности, вопросы госконтроля и надзора, обеспечения общественной и госбезопасности, охраны общественного порядка. Исключением является только КоАП, систематизирующий нормы, устанавливающие основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных нарушениях и мер административной ответственности (административных наказаний).
7. Нормы, определяющие административный процесс, включая нормы-принципы административного производства, нормы, устанавливающие административные процедуры деятельности административно-публичных органов. Данные нормы на сегодняшний день есть в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативно-правовых актах, которые определяют принципы административного производства по вопросам об административных правовых нарушениях, а также административные процедуры разрешения некоторых категорий административных дел. В число данных нормативно-правовых актов входит, к примеру, КоАП, Федеральные законы от 26 июля 2006-го года, посвященные защите конкуренции; порядку рассмотрения обращений российских граждан; разнообразные административные регламенты федеральных органов исполнительной ветви власти.<

Особенная часть административного права

Сюда включены правовые нормы, которые регулируют особенности деятельности административно-публичных органов, а также порядок публичного взаимодействия физических лиц и/или организаций (административно-публичный порядок) в разнообразных сферах функционирования страны и общества. На данные особенности влияет специфика регулируемых общественных взаимоотношений.

Структура особенной части административного права зависимо от сферы деятельности страны и общества, регулируемой нормами административного права, включает группы этих норм, которые образуют соответствующие подотрасли административного права:

• нормы, которые регулируют деятельность административно-публичных органов и административно публичный порядок в экономической сфере (промышленность, торговля, с/х, транспорт и связь, строительство, ЖКХ, природопользование). Совокупность этих норм административного права обобщенно можно назвать «административно-экономическое право»;
• нормы, которые регулируют деятельность административно публичных органов и административно публичный порядок в финансовой сфере (бюджет, налогообложение, денежное обращение, валютные операции, финансовые рынки, соцстрах, банковские операции). Совокупность данных норм административного права обобщенно можно назвать «административно-финансовое право»:
• нормы, которые регулируют деятельность административно публичных органов и административно публичный порядок в социальной и культурной сферах (труд и социальная защита населения, здравоохранение, образование, наука, культура, физкультура и спорт, туризм, молодежная политика). Совокупность этих норм административного права обобщенно можно назвать «административно-социальное право»;
• нормы, которые регулируют деятельность административно публичных органов и административно публичный порядок в сфере обороны и функционирования вооруженных сил, других войск и воинских образований. Совокупность этих норм административного права обобщенно можно назвать «военно-административное право»;
• нормы, которые регулируют деятельность административно публичных органов и административно публичный порядок в сфере обеспечения госбезопасности, то есть защищенности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности страны от внутренних и внешних угроз. Совокупность этих норм административного права обобщенно можно назвать «право государственной безопасности»;
• нормы, которые регулируют деятельность административно публичных органов и административно публичный порядок в сфере обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, работы судебной власти и других правоохранительных органов. Совокупность этих норм административного права обобщенно можно назвать «административно-охранительное право»;
• нормы, которые регулируют деятельность административно публичных органов и административно публичный порядок в сфере иностранных дел, то есть в сфере внешних отношений России с иностранными территориями, международными и иностранными компаниями. Совокупность данных норм административного права обобщенно можно назвать «административно-иностранное право».

Перечисленные группы норм административного права, которые составляют особенную часть административного права обычно сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативно-правовых актах, определяющих общественные взаимоотношения в соответствующей сфере деятельности страны и общества.

В структуре указанных подотраслей особенной части административного права присутствуют соответствующие административно правовые институты.

Четко построенная система административного права, по нашему мнению, может быть выстроена только на базе соответствующей системы административного законодательства Российской Федерации, которая на сегодняшний день отсутствует. В систему отечественного административного законодательства, как нам кажется, должны входить следующие уровни нормативно-правового регулирования:

• административный кодекс России, включающий наиболее общие административно-правовые нормы, регулирующие, в частности, принципы построения и функционирования системы административных органов, включая органы исполнительной власти, классические правовые формы и методики их функционирования, основы административно правового статуса индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Мы не разделяем присутствующее в науке административного права скептическое отношение к возможности подготовки, а также принятия административного кодекса Российской Федерации. В виду многообразия регулируемых этим правом отношений вполне вероятно подготовить и принять федеральный кодифицированный закон, устанавливающий правовые принципы организации и функционирования исполнительной власти, общие формы и методики их деятельности, принципы административно-правового статуса физ. и юр. лиц;
• федеральные законы, включая кодифицированные и подзаконные нормативно-правовые акты, которые принимаются на основании административного кодекса Российской Федерации и включающие специальные административно-правовые нормы, определяющие принципы построения и работы определенных институтов общей части административного права (законы о госслужбе, административных процедурах, административной ответственности и т.д.);
• федеральные законы, включая кодифицированные и подзаконные нормативно-правовые акты, принимаемые на основании административного кодекса Российской Федерации и прочих общеадминистративных федеральных законов, которые содержат специальные административно-правовые нормы, устанавливающие особенности функционирования административно публичных органов и административно публичного порядка в отдельных областях функционирования страны и общества (законодательные основы о государственной промышленной политике, законодательные основы о финансах, сельскохозяйственный, природоохранительный, транспортный, образовательный кодекс, законодательные основы об охране здоровья граждан, законодательные основы о культуре, полицейский кодекс и т.д.).

На основании приведенных выше федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов, составляющих остов федерального административного законодательства, субъекты Российской Федерации имеют право в пределах собственного ведения принимать/издавать законы и подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы деятельности организуемых ими административно публичных органов и административно публичный порядок на собственной территории.