Правовое регулирование государственного кредита и долга в РФ

Основные особенности регулирования кредита государства

Правовое регулирование государственного кредита включает в себя отношения, которые относятся к функционированию государственного кредита и долга государства.

Эта сфера нуждается в регулировании со стороны государства посредством важных нормативных актов:

• статьи Конституции РФ;
• Налоговый Кодекс РФ;
• Бюджетный кодекс РФ;
• ФЗ № 115 «О бюджетной классификации РФ»;
• ФЗ № 136 «Об особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
• Постановление Правительства № 1107 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами»;
• Постановление Правительства № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов»;
• Приказ Минфина №60 «Об эмиссии па международном рынке капитала облигаций внутренних облигационных займов РФ»;
• Приказ Минфина № 186 «Об эмиссии на международном рынке капитала дополнительного выпуска облигаций внутренних облигационных займов» и др.

• Законы о федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ и местные ежегодные бюджеты.

Основу правового регулирования представляет БК РФ. Он рассматривает государственный долг РФ в качестве долговых обязательств страны перед физическими лицами и предприятиями, зарубежными странами, предприятиями и прочими субъектами международного права. В число объектов, рассматриваемых Бюджетным законодательством также входят обязательства по гарантиям государства, которые, предоставлены нашей стране.

В целом долговые обязательства существуют в виде:

• кредитов, которые наша страна может получать в качестве заемщика от кредитных компаний, зарубежных стран. Это могут быть целевые зарубежные кредиты (займы), полученные от международных финансовых компаний, а также от лица прочих субъектов международного права;
• государственных ценных бумаг, которые выпускает наша страна;
• бюджетных кредитов,привлекаемых в федеральный бюджет из прочих бюджетов РФ;
• гарантий государства и прочим обязательствам по долгам.

Классификация и состав долговых обязательств

Все виды долговых обязательств страны, включая обязательства субъектов и муниципальных образований, в полной мере и без наличия соответствующих условий должны обеспечиваться всем имуществом, которое находится в собственности РФ (ее муниципальных образований, субъектов).

Классификация долговых обязательств РФ заключается в их разделении на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (от 5 лет). Их погашение происходит в соответствии со сроками, определяемыми конкретными условиями. Срок не может быть выше 30 лет.

В государственный внутренний долг нашей страны включается:

• основная номинальная сумма долга, которая возникает по государственным ценным бумагам нашей страны;
• основной долг по кредитам, которые получила страна;
• основная задолженность по кредитам бюджетов, которые государство получает от бюджетов других уровней;
• сумма обязательств по гарантиям государства, которые предоставляются России и др.

Государственный внешний долг нашего государства состоит из:

• номинальной суммы долга по ценным бумагам государства. Обязательства по этим ценным бумагам выражаются в валюте иностранных государств;
• суммы основного долга по кредитам и обязательствам в валюте зарубежных стран, включая целевые зарубежные кредиты (займы), привлекаемые в соответствии с гарантиями РФ;
• суммы обязательств по гарантиям страны, которые выражены в валюте других стран.

Что касается долга определенного субъекта нашего государства, то в его состав входят все его долговые обязательства в виде:

• долгов по ценным бумагам самого субъекта;
• бюджетных кредитов, которые привлекаются в бюджет соответствующего субъекта от других бюджетов;
• кредитов, которые наше государство получило от кредитных организаций, зарубежных банковских и международных финансовых компаний;
• гарантий субъекта.

В объем основного долга субъектов можно включить несколько составляющих:

• номинальный объем долга по сумме ценных бумаг самого субъекта;
• сумму основного долга по кредитам, которую субъект РФ получает;
• сумму основного долга по бюджетным кредитам, которые привлекаются в бюджет соответствующих субъектов от других бюджетов России;
• суммы обязательств государственных гарантий и др.

Рассматривая муниципальный долг, необходимо включить в его состав несколько долговых обязательств:

• задолженность по муниципальным ценным бумагам;
• долг по бюджетным кредитам, которые привлекаются от других бюджетов в местные бюджеты бюджетной системы нашей страны;
• кредиты, которые муниципальное образование получило от кредитных компаний;
• муниципальные гарантии.

В состав муниципального долга необходимо включить:

• номинальную сумму долга, которая возникает по муниципальным ценным бумагам;
• сумму основного долга бюджетных кредитов, которые были привлечены в местный бюджет;
• основной долг по кредитам, которые были получены муниципальным образованием;
• обязательства по муниципальным гарантиям, сумма непогашенных долгов и др.

Правительство нашей страны осуществляет управление государственным долгом государства в целом, органы исполнительной власти субъекта занимаются управлением долговых обязательств самих субъектов, а управление в сфере долга муниципальных образовании ведется за счет уполномоченных органов местного самоуправления.

Наша страна не ответственна за долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований. Это предусмотрено для тех случаев, когда они не имели гарантии РФ. Также они не должны отвечать по долговым обязательствам друг друга в случае, когда отмеченные обязательства не имеют гарантии. Субъекты и муниципальные образования не отвечают по долгам и обязательствам самой Российской Федерации.

Внутренние займы на уровне государства или муниципалитета применяют с целью покрыть дефицит определенного бюджета, финансировать их издержки в пределах затрат на погашение долговых обязательств государства или муниципалитета. От имени государства существует право осуществления государственного внутреннего заимствования, выдачи определенных гарантий государства другим заемщикам. Это происходит для кредитования и находится в компетенции Правительства РФ. От имени субъектов РФ компетенция принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ, от имени муниципальных образований — уполномоченным органам местного самоуправления.

Реструктуризация долга в положениях БК РФ представляет собой его прекращение, которое в основе имеет соглашение. В этом случае происходит замена соответствующих долговых обязательств другими долговыми обязательствами с другими условиями погашения (обслуживания).

Расходы по обслуживанию реструктурируемого долга не могут быть включены в сумму расхода по обслуживанию долга в текущем периоде, если они включены в состав общего объема реструктурируемых обязательств.

Предельная сумма долга государства, субъекта, муниципального образования в очередном финансовом году формируется законодательно с помощью решения об определенном бюджете.

Предельная сумма долга субъекта нашей страны не может быть выше утвержденной общей ежегодной суммы дохода бюджета субъекта РФ (не учитывая утвержденную сумму безвозмездного поступления).

Меры, предназначенные для осуществления внешнего или внутреннего заимствования, могут отражаться с помощью соответствующих программ.

Программа внешнего заимствования государства включает весь их перечень, который запланирован на очередной финансовый год в соответствии с видами займов и с отражением разности объема привлечения и объема средств, которые направлены на погашение основной суммы долга по каждому виду долгового обязательства. Программа включает список внешних заимствований, которые разделены на несвязанные (финансовые) и целевые зарубежные займы. По каждому из них формируется:

1. Несвязанные (финансовые) заимствование:
   • источник привлечения;
   • сумма займа;
   • срок погашения;
2. Целевые зарубежные заимствования:
   • конечный получатель;
   • цель займа и направления его использования;
   • источник и сумма займа;
   • срок погашения заимствования;
   • гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечными заемщиками, если для них предусматривается возврат, содержащий указание на организацию (орган), который предоставил гарантию срока действия и суммы обязательств в соответствии с гарантией;
   • оценка суммы используемых средств до наступления следующего финансового года;
   • прогноз суммы использования средств в каждом финансовом году.

Программа должна в отдельности предусматривать совокупность займов и государственных гарантий, размер которых превысил сумму в 10 миллионов долларов по всему сроку займа. Такие заимствования необходимо реализовать лишь в случае их утверждения в рамках Программы государственного внешнего заимствования Федеральным Собранием РФ. которая предусматривает объем детализированных конкретных займов не менее 85% от общей суммы внешнего заимствования.

Правительство нашей страны вправе осуществлять внешнее заимствование, которое не входит в состав Программы государственных внешних заимствований РФ. Это предусмотрено для случаев реструктуризации внешнего долга государства, что способствует минимизации издержек по обслуживанию в рамках установленной предельной суммы внешнего долга государства.

Программа внешних заимствований (рис. 1) обязательно включает соглашения о займах, которые были заключены в прошлые годы. Это предусмотрено для них, если они не утратили силу.

Рисунок 1. Внешние заимствования России с 2010 по 2012 годы, млн. долл.

Программа включает список внутренних заимствований на очередной финансовый год государства, субъектов, муниципальных образований. Они формируются как разница объема привлечения и объема средств, которые направляются на погашение основного долга каждого типа заимствования.

При выпуске долговых обязательств с обеспечением их исполнения в виде обособленного имущества, программа должна включать количественные данные об эмиссии рассматриваемых обязательств в российской валюте, включая список имущества, предназначенного для обеспечения исполнения обязательств на протяжении срока заимствования.

Программу предоставляет федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ определенному законодательному (представительному) органу. Она представляет собой приложение к проекту закона (решения) о бюджете на следующий год и включает соглашения о займах, которые были заключены в предыдущие периоды.

Так, ФЗ № 308 «О федеральном бюджете на 2010 год и неплановый период 2011 и 2012 годов» рассматривал несколько видов заимствований (рис. 2).

Рисунок 2. Программа внутренних заимствований РФ (2010 год, плановый период 2011-2012 гг.)

В случае нарушения предельных объемов расходов по обслуживанию и погашению долгов государства и муниципалитета, уполномоченные на эти действия органы государственной власти вправе использовать несколько мероприятий:

• назначение проверки исполнения бюджета;
• передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина России, его исполнение в этом случае переходит в компетенцию органа, который исполняет бюджет субъекта РФ;
• другие меры, которые предусматривает бюджетное законодательство РФ.

Бюджетное законодательство регламентирует отражение в бюджете сумм поступлений средств, полученных в результате заимствования, расходов по обслуживанию и погашению государственного или муниципального долга.

Совокупность расходов по обслуживанию долговых обязательств, в том числе дисконт (разность цены размещения и суммы погашения) по ценным бумагам муниципальных образований и государства, должна отражаться в бюджете в качестве расхода по обслуживанию соответствующего уровня долга.

Сумма доходов, полученных от размещения ценных бумаг государства или муниципалитета в сумме, которая превышает номинальную стоимость, сумма доходов, которые получены в качестве накопленного купонного дохода, и те доходы, которые получены при выкупе ценных бумаг по цене, которая ниже, чем цена размещения, можно включить в сумму уменьшения фактического расхода по обслуживанию государственного или муниципального долга текущего года.

Если основная сумма долга государства, субъекта или муниципального образования возникла из государственных или муниципальных заимствований, то ее учет происходит с помощью источников финансирования дефицита бюджета через уменьшение суммы источников его финансирования.

Государственные займы проводятся также за счет эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, решение о выпуске которых вправе принимать Правительство государства, органы исполнительной власти субъектов или органы местного самоуправления. Это осуществляется в соответствии с верхними пределами долга государства или муниципального образования.

Особенности предоставления гарантии

Российская Федерация способна предоставлять государственные или муниципальные гарантии в виде способов обеспечить гражданско-правовые обязательства. В этом случае государством, его субъектами или муниципальными образованиями в качестве гаранта дается письменное обязательство, которое призвано отвечать за исполнение лицом, получившим гарантию, обязательства перед третьим лицом частично или в полной мере.

Гарантия обеспечивает надлежащее исполнение со стороны принципала его обязательств перед бенефициарами (основа обязательства); возмещение различного типа ущерба, который образуется в случае наступления гарантийного случая некоммерческого характера.

С помощью государственной или муниципальной гарантии обеспечивается:

• надлежащее исполнение со стороны принципала его обязательств (основных обязательств) перед бенефициаром;
• возмещение ущерба, который образовался в случае наступления гарантийного случая некоммерческого типа.

Она предоставляется с целью обеспечения уже возникших обязательств и тех, которые могут возникнуть в будущем.

Существует несколько условий для предоставления гарантий:

• анализ финансового состояния принципала;
• представление принципалами (исключая случаи, когда принципал представлен государством или его субъектом) соответствующего обеспечения, которое предусматривает исполнение обязательств в области удовлетворения регрессных требований к принципалам по причине исполнения в полной мере или в соответствующей части гарантии;
• отсутствие у принципала, включая его гарантов, просроченной суммы долга по финансовым обязательствам перед государством, его субъектами, муниципальными образованиями по обязательным платежам в бюджет, неурегулированные обязательства по гарантиям, которые были предоставлены ранее.

Условия предоставления гарантии со стороны государства или муниципалитета заключаются в том, что гарант не может их изменить, не получив согласие бенефициара.

Государственная или муниципальная гарантия должна включать следующие сведения:

• о наименовании гаранта и того органа, который выдал гарантию от своего имени;
• обязательство, обеспечение которого составляет гарантию;
• сумма обязательств и максимальный объем гарантии;
• гарантийный случай;
• наименование принципала;
• условия для отзыва определенной гарантии и основания для выдачи;
• сведения о вступлении в силу гарантии, то есть дата выдачи;
• срок действия;
• варианты исполнения обязательств;
• сокращение предельного объема гарантии в случае ее исполнения или исполнения обязательств принципала, которые находятся под обеспечением гарантии;
• право требования гаранта к принципалу о возмещении суммы, которая уплачена в адрес бенефициара и прочие условия гарантии.

БК РФ организует обслуживание государственного (муниципального) долга, которое включает операции, касающиеся выплаты доходов по долговым обязательствам государства (муниципального образования) в форме процента по ним (дисконта). Они осуществляются посредством использования средств соответствующих бюджетов.

Функция генерального агента Правительства РФ в области обслуживания долга, включая его размещение, выкуп, обмен и погашение, возложена на Банк России, кредитную компанию или прочую специализированную финансовую компанию на основании агентского соглашения.

В нашей стране сформирована единая система по учету и регистрации заимствований государства. Субъектами, муниципальными образованиями проводится регистрация собственных заимствований. Все сведения о них должны быть занесены в Государственную долговую книгу государства, муниципального образования или субъекта РФ. Срок данного занесения не может превышать 5 рабочих дней с момента возникновения обязательств.

Сведения о них также необходимо предоставить в Минфин России, устанавливающий объем сведений, порядок и срок передачи.

В процессе сотрудничества с зарубежными странами наше государство может предоставлять кредиты, в результате которых у зарубежных стран возникают денежные обязательства перед нашей страной, а у нее возникают внешние долговые требования.

Форма бюджетного кредита представлена государственным финансовым кредитом. В этом случае государство предоставляет средства зарубежным заемщикам в сумме и на условиях, которые предусмотрены соглашениями Правительства нашей страны и правительства зарубежной страны.

Отдельная форма бюджетного кредита представляет собой государственный экспортный. В его процессе происходит оплата продукции и услуг за счет бюджетных средств. Они отправляются на экспорт в пользу зарубежного заемщика в объеме и на условиях, которые предусматривает соглашение Правительства РФ и правительства другой страны (соответствующий договор банка-агента Правительства РФ и иностранного заемщика — импортера продукции, банком-кредитором).

С помощью внешнего долгового требования наша страна формирует долг зарубежных стран (зарубежных юридических лиц). В объем долга зарубежных стран или предприятий включена:

• номинальная сумма долга иностранных государств (зарубежных предприятий) перед нашей страной по предоставленным бывшим СССР и Россией кредитам. Осуществлялась с помощью средств бюджета бывшего СССР и России;
• номинальный объем долга зарубежных компаний перед нашей страной, который возник до 01.01.91 г.по причине экспорта из бывшего Советского Союза;
• номинальный долг зарубежных стран (предприятий) перед нашей страной, в соответствии с которым РФ имеет право требования по договорам об уступке;
• номинальный долг зарубежных предприятий по экспортным кредитам, которые были представлены банком-агентом Правительства РФ.

Программа предоставления экспортных кредитов государства должна включать следующие сведения:

• наименование зарубежной страны или предприятия, которые получают кредит или заимствование;
• сведения о гаранте возврата кредита;
• цели предоставления займа;
• общий размер кредита и срок его использования;
• размер процентной ставки по кредиту;
• сроки погашения займа;
• прогноз суммы средств бюджета, направляемых на оплату продукции и услуг по государственному экспортному кредиту;
• прогнозный объем предоставления финансов для финансового кредита государства.

Программу утверждает Государственная Дума при рассмотрении проекта ФЗ о федеральном бюджете на следующий финансовый год и плановый период. Это проводится во втором чтении как отдельное приложение к указанному законодательному проекту.

Долг зарубежных стран можно реструктурировать, при этом уступка прав требования, касающаяся внешних долговых требований РФ, проводится Правительством.