Исторические факты развития государственной службы в России

Периодизация истории государственной службы

История государственной службы в нашей стране насчитывает несколько сотен лет. Она имеет прямую связь с формированием русского централизованного государства. Его деятельность и целостность в сложнейших геополитических условиях в большей степени были обусловлены службой всех сословий, разделенных на социальные группы. Русь XVI–XVII вв. представляла собой «служилое государство».

История государственной службы в России содержит 4 периода, хронологические границы которых примерно соответствуют рубежам веков:

• завершается становление госслужбы в качестве особой области профессиональной деятельности, создается и начинает развитие приказная система, превращаются поручения «приказов» в более или менее устойчивые должности (XVII в.);
• происходят кардинальные изменения в принципах организации государственной службы, в основе которой лежит Табель о рангах (XVIII в.);
• расцветает бюрократическое государство, совершенствуется государственная машина (XIX в.);
• возникает советская номенклатура (XX в.).

В Киевской Руси не предполагалась служебная повинность, там княжеские дружины включали лиц, которые добровольно поступали на службу и оставались на ней. Это было выгодно. «Муж», который явился к князю, не подчинялся правилам служебной дисциплины, при этом его переход к другому князю являлся правом, которое признавали договорные грамоты князей.

Московский князь объединил княжества Северо-Восточной Руси, что серьезно повлияло на все служилое сословие. Чем быстрее владельцы уделов стали переходить на положение великокняжеских слуг, тем более почетные места они могли получить на службе. Распределяя государственные должности, великий князь стремился дать гарантию на привилегированное положение для прямых потомков своих слуг. В этом случае предполагалось безусловное подчинение ему.

Законы, которые издавались в XVI–XVII вв., точно определяли службу, которую должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от службы подвергалось строй каре.

Наказанию подлежали воеводы и бояре, которые отпускали людей без ведома государя московского с государственной службы. Для них было предусмотрено жестокое наказание, которое указывал государь.

В процессе изменения юридического положения служилого сословия иным стал и характер службы, которая стала повинностью государю и государству. Служба государству в качестве особой сферы профессиональной деятельности становится в процессе петровских реформ. В первую очередь это связано с Генеральным регламентом (1720) и Табелем о рангах (1722).

Чиновничество в истории России

Конец XVII – начало XVIII в. характеризовались переходом от службы государю к службе государству. В начале XVIII в. происходит завершение продолжавшегося на протяжении предыдущего столетия превращения отдельных поручений – приказов верховной власти в постоянные должности. Данные перемены в законе закрепляются 24 января 1722 года Табелью о рангах. После его принятия законодатель почти на два столетия запускает механизм формирования личного состава аппарата государства.

Закон включал саму Табель и 19 пунктов. Она включала 14 классов, в каждом из которых были выделены воинские, статские и придворные чины. В свою очередь воинские чины классифицировались на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские.

В XVIII в. служащие учреждений государства представляли собой привилегированный социальный слой, включая высшие и средние слои статских чиновников, всех военных чиновников, принадлежащих к дворянству. Для мелких чиновников была предусмотрена возможность (не всегда вероятная) со временем занимать более высокую должность, получая более высокий чин. При этом само государство было крайне не заинтересовано, чтобы выходцы из податных сословий проникали в чиновничество. Для исключения возможности поступления на службу государства представителей податных сословий, Сенат в апреле 1771 года издает Указ «О неопределении податных людей в статскую службу». Им категорически было запрещено принимать в какие-либо чины людей из податных сословий под угрозой штрафа. Вне зависимости от запрета, который содержался в Указе, и мер, которые были направлены на его выполнение, выходцы из податных сословий принимались на государственную службу.

Государство было вынуждено допускать в управленческий аппарат так называемых разночинцев, не смотря на то, что предпринимались попытки уменьшить их количество в высшем и среднем звене служащих государству. На это повлияла система чинопроизводства, основы которой были заложены еще Табелью о рангах. Эта система в большей степени выражала дворянские интересы.

Еще одним важным и основным законодательным актом, который регламентировал чинопроизводство, являлся высочайше утвержденный доклад Сената, принятый в сентября 1765 года. Он касался порядка производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; приема малолетних дворян на службу, производства в судейские звания и военных отставных в статские чины. Документ вводил порядок приема малолетних дворян на нижние чины государственной службы, определял «производства их чинами» вместе с действительно служащими чиновниками.

Подобная система чинопроизводства действовала вплоть до начала 1790-х гг., после чего был принят Указа «О правилах производства в статские чины» (декабрь 1790 г.). Он не внес ничего принципиально нового, но упорядочил и привел чинопроизводство в систему. В данном Указе, как и во многих других, рассматривалась потребность «ободрения людей достойных и способных», предоставление им «пути к преимущественному пред прочими возвышению». По факту документ в очередной раз закреплял преимущественное положение дворянства в процессе прохождения службы.

Вне зависимости от принятия мер, которые затруднили продвижение по службе разночинцам и выходцам из податных сословий, их глобальное проникновение в ряды чиновничества заставляет правительство сформировать и определить их социальный статус. Для этого в августе 1798 года издается специальный сенатский Указ «О исключении приказного звания людей из подушного оклада и о определении в статскую службу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Сенату о надобности в оных». Фактически этот Указ закрепляет преимущественную позицию служащих государственных учреждений, оформляя их особый юридический статус. Формирование признаков сословий в виде устойчивых особенностей юридического статуса проявилось как необходимость обеспечения привилегированного положения государственных служащих в качестве носителей государственной власти. При этом не допускалось «размывание» дворянского сословия посредством механизма, который предусматривала Табель о рангах.

Принципиально новым этапом взаимоотношения государства и чиновничества был ввод постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий в середине 1760-х гг.. Для этого в декабре 1763 г. опубликовали манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 января 1764 года но приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатс-контору» (ПСЗ. Т. XVI. № 11988). Во введении к манифесту было дано представление о причинах его издания. Здесь Правительством вынужденно был констатирован факт, что «многие наши верноподданные от разных судебных правительств, а особливо в отдаленных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разорение и нищенство приходят». Говоря по-другому, местный аппарат государства не смог справиться с собственными управленческими функциями. Одна из причин заключалась в процветании лихоимства и взяточничества. Данные обстоятельства, тем не менее, можно рассматривать не только в качестве причины, но и в качестве следствия неудовлетворительного состояния дел на местах. В первую очередь, это касалось положения чиновничества. Помимо этого, манифест во вводной части включал положение о том, что причина в определенной степени состоит в определении чиновников к местам «без всякого знания и способности». «Люди не только с некоторым достатком, но ниже имея дневное пропитание, отсылались к делам, не получая при том никакого жалованья». По этой причине они в больше мере заботились о добыче средств к существованию, чем о службе государству. По всей видимости масштабы злоупотреблений стали настолько существенны, а положение чиновников настолько бедственным, что правительство признает: «Неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала...»

Оно же заявило о своем стремлении «все судебные места наполнить достойными в знании и честными людьми», в чем видело выход из сложившейся ситуации. (дать чиновникам «к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье»).

Большое значение для чиновничества имел Манифест, принятый в декабре 1763 года. Он касался наполнения судебных мест достойными и честными людьми. С одной стороны, Манифест имел цель улучшить государственное управление, особенно на местах, с другой, существенно увеличил зависимое положение чиновников от центральной власти. В 27 пункте манифеста была установлена возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в соответствии с их способностями и прилежанием. Кроме уплаты денежного жалованья, как и раньше, использовалось награждение чиновников за службу крестьянами и землями.

В июне 1764 года был опубликован высочайше утвержденный доклад Сената «О пенсионах статских чиновников» (ПСЗ. Т. XVI. № 12175). Этот закон определял порядок назначения пенсиона, для получения которого в случае отставки чиновник должен был служить не менее 35 лет (начиная с возраста 15 лет). Подобная оговорка играла большую роль, так как часто на мелких канцелярских должностях начинали работать с 12–13 лет или даже раньше. Пенсион мог быть назначен и до того, как истекал 35-летний срок службы. Это предусматривалось для случаев, когда чиновник «придет в увечье» при исполнении своих обязанностей по службе. Для того чтобы получить пенсион было введено дополнительное условие: находясь в офицерском чине, чиновника нельзя было подвергнуть наказанию «за большие и бесчестные преступления».

Самодержавие признавало острую потребность в кадрах, что привело к тому, что Указ от 3 декабря 1808 г. допускал на канцелярские должности лиц «податных званий» (исключая крепостных); Указ, который приняли 14 августа 1811 года, открывает им дорогу в министерские департаменты, а Указ, принятый в январе 1812 года, допускал службу в учебных заведениях. В 1809 году Александр I подписывает Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», который продолжал действовать до 1834 года. Преамбула акта содержала положение о том, что основная причина низкой образованности чиновничества заключалась в возможности «достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы».

Самые серьезные изменения в организации государственной службы происходят в период правления Николая I.

Важнейший шаг в организации государственной службы представлял собой кодификацию соответствующего законодательства и подготовку Свода законов, определявшего гражданскую службу. Подготовка Свода была осуществлена к 1832 году. Через 2 года в дополнение Свода Николаем I было подписано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Оно предполагало классификацию лиц, которые в соответствии с законом получали право работать в аппарате государства:

• лица, которые завершили курс наук в высших учебных заведениях;
• лица, которые окончили курс наук в средних учебных заведениях;
• те, кто «не имели аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений».

Здесь подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники «определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого».

Любое представление о производстве в следующий чин в соответствии с выслугой должно было поступать в Правительствующий Сенат. До чина коллежского советника они решались в нем окончательно. Все представления, касающиеся производства в чины за отличия по службе, всегда направлялись на имя императора. В них было строго указано, что никто не может быть произведен через чин. Не предполагалось срока выслуги для представления в чины выше, чем статский советник, при этом пожалование таких чинов зависело исключительно от императорской воли. Также для канцелярских служителей первых трех разрядов было предусмотрено сокращение сроков выслуги XIV класса в случае наличия образования до 1–4 лет.

В нем подробно были указаны:

• чин, ФИО и возраст чиновника, его должность, вероисповедание, получаемое содержание и знаки отличия;
• сословие;
• имущественное положение;
• место получения воспитания, учебное заведение, время вступления в службу, должности и чины, наличие особых отличий по службе, награды;
• участие в походах против неприятеля и успехи;
• наличие наказаний, соединенных с ограничением в преимуществах по службе (в соответствии с приговором суда или в дисциплинарном порядке);
• нахождение в отпусках (время, сроки появления на службе);
• находился ли в отставке;
• семейное положение, наличие детей (дата рождения, имя и местонахождение детей при наличии), включая вероисповедание жены и детей.

Вся информация, находящаяся в послужных списках, должна была иметь в основе документы, которые подтверждали их точность. Любая ответственность за неточные сведения в списках лежала на начальниках, которые их подписали. Особенно регламентировалась графа, касающаяся недвижимости. В ее состав были включены данные об имении, состоящем за чиновником (женой, родителями), о домах, фабриках и заводах, включая точное указание количества десятин земли, расположение. Требовалось пояснение, родовое это имение или «благоприобретенное».

В XIX веке правом вступать в гражданскую службу наделялись потомственные дворяне и дети личных дворян, чиновников и офицеров, которые получили личное почетное гражданство. Также на это имели право сыны священников, дьяконов и церковных причетников православной и армяно-грегорианской веры, сыновья евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, коммерции советников и купцов 1 гильдии, художников, ученых и учителей начальных учебных заведений и др.

В статье 4 Устава о службе по определению от правительства было специально выделено, что «различие вероисповедания или племени не должно препятствовать определению на службу». Тем не менее, на практике посредством издания нескольких подзаконных актов данные ограничения не были исключены. Например, только в качестве исключения можно было принять на государственную службу иностранцев. Категорически запрещалась служба личных почетных граждан и их детей, детей крестьян и рабочих, сыновей не служивших обер-офицерских детей. Первая половина XIX века характеризовалась тем, что на службу не принимались женщины. Это было обусловлено исторической традицией, поскольку законодательно положение нигде прописано не было. Только в процессе реформ 1860–1870-х гг. женщин стали принимать «по найму» на почту, телеграф, в медицинские учреждения и учебные заведения.

Устав о службе по определению от правительства в 157 статье содержал положение о том, что женщины имеют право работать в любый местных и центральных учреждениях Государственного контроля. Они могли трудиться в управлении казенных железных дорог, но «без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». Лишь накануне Февральской революции принимались законы, которые разрешили женщинам занять низшие должности в некоторых министерствах.

Ограничения в слежении касались и незаконнорожденных, то есть тех, кто родился вне официального брака. Такие лица могли служить только при условии записи в податное сословие, а затем, по окончании учебного заведения, приобретали право служить в соответствии с образованием.

Законы Российской империи устанавливали минимальные возрастные рамки для поступления на госслужбу. Она была предусмотрена с 14 лет, но действительной считалась лишь с 16-летнего возраста. Для того чтобы занять некоторые должности, был установлен минимальный возраст — 21 год (в некоторых случаях 25 или даже 35 лет). Верхний предел лет в гражданской службе законодательно не предусматривался.

Лица, которые не были наделены правом поступления на госслужбу по своему происхождению, могли приобретать его после получения свидетельства о завершении курса среднего или высшего учебного заведения. Те, кто завершил курс обучения в гимназии с особым отличием и был награжден при выпуске серебряной или золотой медалью, как и студенты духовных семинарий, могли приниматься служить без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах. Лица, которые завершили курс университета с дипломом второй степени, поступая на государственную службу, могли быть утверждены в чине XII класса, с дипломом первой степени – X класса, магистры – IX класса, доктора – VIII класса. Для кандидатов в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, Демидовского юридического лицея были предусмотрены чины XII класса, а для получивших звание действительного студента – X класса.

В качестве условия принятия на госслужбу могло явиться обладание гражданской честью. Лица, которые запятнали себя преступлением или порочными действиями, не могли быть приняты на госслужбу. Особенно следует подчеркнуть, что для священнослужителей, которые в добровольном порядке сложили с себя духовный сан, был предусмотрен запрет поступления на службу (для священников срок составлял 10 лет, для диаконов 6 лет). Если лишение сана было обусловлено «неблагочинными» поступками и пороками, то срок увеличивался для священников до 20 лет, диаконов до 12 лет.

Стремление к обеспечению качественного выполнения чиновниками их должностных обязанностей заставляет установить порядок. В соответствии с ним в одном и том же ведомстве в одно и то же время было запрещено занимать сразу 2 должности. Разрешение на одновременную службу в двух разных ведомствах предусматривалось только при наличии взаимного согласия начальников.

Поступая на службу, чиновники должны были приносить устную присягу, которая предполагала верность службе. Затем происходило подписание ее печатного текста (присяжного листа). Из всех учреждений империи каждый год листы направлялись в Правительствующий Сенат.

Чиновник, который выходил в отставку, получал право снова возвращаться на госслужбу. Тот, кто потерял право на службу (отстраненный за дурное поведение), имел право начать выполнять прежние обязанности не ранее чем через 2 года. При этом ему было необходимо предоставить свидетельство, касающееся его добропорядочного поведения. Подпись в таком свидетельстве для чиновников-дворян ставил губернский предводитель дворянства той области (губернии), где они проживали. Для других лиц, включая тех, кто не имел чина, подпись ставил полицмейстер (уездный) или окружной исправник. Утверждение данного документа осуществлял губернатор. Если решение об отстранении от должности было принято императором, то только при наличии его согласия чиновник получал право возврата на государственную службу.

Канцелярский служитель или чиновник после назначения на должность гражданской службы мог получать содержание (заработную плату). Оно включало жалованье, столовые деньги, квартирные деньги или казенную квартиру. Также императором устанавливался особый оклад. Это практиковалось для высших должностных лиц, а сумму содержания определяли вне зависимости от штатов и чинов (она не подлежала никакому ограничению).

Руководитель учреждения был вправе содержать на службе меньшее число лиц, чем предполагалось по штату. Таким способом происходила экономия средств, которые впоследствии могли быть направлены на содержание лиц, имеющих отличительные способности и усердие к службе. Существенные суммы расходов государство несло в области обеспечения чиновников, которые служили в отдаленных местностях.

Кроме содержания усердие чиновников могло поощряться орденами, императорскими подарками, назначением аренд, единовременными премиями, награждением кафтанами, зачетом в действительную службу времени, которое было занято частными занятиями в государственных учреждениях и общественных организациях.

Законодательно было определено, что суждение о достоинствах и трудах любого служащего принадлежало его начальнику. По этой причине никто не был наделен правом просить себе награду. В статье 667 Устава о службе по определению от правительства было прямое указание, что «одна выслуга определенных для наград сроков и прямое исполнение служебных обязанностей, по долгу присяги, не составляя особенного отличия, не служат основанием ходатайства о награде». Таким образом, никто не мог быть представлен к награде, если был под следствием или судом.

С полным основанием в состав выгод и преимуществ госслужбы можно было включить особую защиту своих служащих со стороны государства. Должностные лица наделялись следующими правами:

• право закономерного повиновения своим распоряжениям;
• право на уважение, которое соответствовало положению.

Закон содержал положение о том, что должностное лицо может получить сопротивление (угрозу жизни, насильственные действия). Оно квалифицировалось в качестве препятствий должностному лицу исполнять его обязанности. Виновный должен был лишиться всех прав на состояние, ссылаться на каторгу на завод на 4 – 6 лет (если произошло вооруженное сопротивление), отправиться в ссылку в Томскую или Тобольскую губернии (если произошло невооруженное насилие над чиновником).

Если определенное лицо удерживало чиновника от исполнения его законных обязанностей с помощью угроз, то ему грозила ссылка до 2 лет. Если группа лиц без видимого сопротивления отказалась выполнить постановление власти, то в соответствии со степенью вины ей грозило заключение до 3 лет в смирительном доме или заключение в тюрьме на срок 0,5-2 года.

Супруги чиновников могли использовать личные права и преимущества их мужей. Табель о рангах осуществляла регулирование даже взаимоотношений в обществе жен и детей чиновников разных классов. Так, для незамужних дочерей чиновника I класса было предусмотрено место «выше всех замужних V класса», для дочерей чиновников II класса – «выше замужних VI класса» и т.д.

Посредством государственной службы чиновник получал потомственное дворянство, чем мог быть приравнен к «лучшему старшему дворянству во всех правах и преимуществах, несмотря на происхождение их отцов».

В состав важного преимущества госслужбы также можно было включить получение пенсий, что регулировал Общий устав о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основание для выплаты пенсий заключалось в том, что к моменту прекращения службы чаще всего должностное лицо достигло возраста, в котором уже не могло никаким способом содержать себя и свою семью. В соответствии с общим правилом срок выслуги для получения пенсии составлял 35 лет беспорочной службы. Тот, кто прослужил более 25 лет, был вправе получать половину пенсионного оклада. Если исходить из усредненных показателей поступления на службу после получения профессии в 20 лет, то можно сделать вывод, что лишь к 60 годам лицо могло получить пенсию. Это превышало среднюю продолжительность жизни в России того времени, поэтому часто служащие сами не могли использовать свою пенсию (ее получала семья).

Ответственность государственных служащих

Для государственных служащих была предусмотрена ответственность, которую они должны были нести за порученное дело.

Устав о службе по определению от правительства в статье 705 квалифицировал все черты характера, которые требовались для чиновника в России:

• здравый ум;
• добрая воля при отправке порученного;
• любовь к людям;
• верность императору;
• усердие к общему добру;
• радение о должности;
• бескорыстность, честность, воздержание от взяток;
• равный и правый суд для всякого состояния;
• покровительство невинным и скорбящим.

Устав также содержал положение о том, что чиновник должен выстраивать свою работу, основываясь на приумножении богатства государства, его силы и влияния в мировом масштабе. Служащие должны были выполнять свои обязанности в соответствии с данной присяге «нелицемерно и добросовестно». Они соблюдали законы, «не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения».

Первая из них — административная ответственность. Она состояла в ответственности за проступки на службе перед своими начальниками. Закон перечислял служебные проступки и преступления:

• неисполненные указы и другие требования службы;
• превышенная власть, бездействие;
• преступления, совершенные в отношении казенного имущества;
• подлог;
• неправосудие;
• лихоимство и мздоимство;
• нарушенные правила, касающиеся вступления в должность и оставления должности;
• нарушенный порядок при определении на службу и к должностям, включая увольнение;
• нарушение дисциплины;
• медлительность, нерадение и несоблюдение порядка, который установлен в отправлении должности;
• преступления и проступки, которые совершали чиновники по некоторым особым родам службы.

В каждой группе Уложение формировало их виды и условия совершения, сообразно с этим назначая соответствующие наказания.

В 67 статье были указаны особые виды наказаний за преступления и проступки по службе:

• увольнение со службы;
• отрешение от должности;
• вычет времени служения;
• исключение из должности;
• перемещение на более низкую должность;
• более или менее строгий выговор, включая его внесение в послужной список;
• вычеты из жалованья;
• более или менее строгий выговор, не внесенный в послужной список;
• более или менее строгое замечание.

Данные наказания могли быть наложены по суду и в административном порядке.

Также Законом регулировался вопрос участия госслужащих в коммерческой деятельности. Например, многие лица (директора департаментов и канцелярий, начальники главных управлений, губернаторы и др.) не могли принимать участие в учреждении промышленных и кредитных установлений, служа там на какой-либо должности. Если они занимали определенную должность в железнодорожном, страховом, пароходном товариществе, то они должны были прекращать служить и сложить все звания, которые им были присвоены. Для служащих Государственного контроля было запрещено участвовать в коммерческих предприятиях, отчетность которых должна была предоставляться на поверку в него.

Все представления руководства партии большевиков, победившей в России, касались судеб старого государственного аппарата и чиновничества. Они логически происходили из марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличием последнего должно было стать самоуправление трудящихся. Руководство первоначально предполагало сломать старый буржуазный государственный аппарат до основания. В новый аппарат они желали привлечь в первую очередь большинство, а затем всю остальную массу рабочих. В. И. Ленин полагал, что чиновничество постепенно будет уничтожено, поскольку в стране нового типа все рабочие смогут временно сыграть роль бюрократа, не становясь им. Все будут заниматься управлением по очереди, быстро привыкнув к тому, что никто не управляет всегда.

С помощью первых декретов советская власть разрушает дореволюционную правовую основу государственной службы. Понятия «чиновник» и «бюрократ» становятся ругательствами и употребляются с этого времени в одном контексте. Первоначально регулирование службы происходило посредством отдельных разрозненных актов. В декабре 1922 года были приняты Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях. Вместе с регламентацией правила включали запреты на поступление на государственную службу лицам, которые лишались такового права по судебному приговору. Не допускались и лица, состоящие в родстве, если один родственник подчинялся другому.

Некоторые аспекты правового положения государственных служащих предусматривались конституциями СССР и союзных республик. Их статьи имели отношение к любому гражданину (например, соблюдение законов, дисциплина, уважение прав личности, охрана и укрепление социалистической собственности и др.). Регулирование существенного объема служебных отношений происходило с помощью Основ законодательства о труде, кодексов законов о труде союзных республик, нормативных актов о правительстве, местных Советах и центральных учреждениях.

Правовая основа государственной службы, которая сложилась в советское время, являлась системой актов различной юридической силы и разной отраслевой принадлежности. Часть из них распространялась на всех государственных служащих, другая часть на отдельные группы лиц, которые чаще всего были заняты в конкретной управленческой отрасли. Принятие таких актов происходило на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Правительство чаще всего по данным вопросам принимало решения совместно с Центральным комитетом партии решения.

1960–1980-х годы ознаменовались тем, что было принято большое число ведомственных актов (например, уставы о дисциплинарной ответственности). В случае изменения определенных условий они могли действовать и дальше, а могли и не использоваться без юридической отмены. Можно сказать, что их применение на практике было субъективным.