История создания местного самоуправления

Вопрос создания работоспособного местного самоуправления, автономного и актуального в условиях конституционного общества, остается значимым для современной России. Для понимания данного вопроса необходимо знать на уровне теоретических основ, что представляет собой природа местного самоуправления.

Природа местного самоуправления

Для характеристики природы местного самоуправления Г.В. Атаманчук выявил следующие отличительные особенности:

• способно сформироваться только в условиях демократического общества;
• объединяет воедино общество и государственные структуры;
• совместная работа власти и общества позволяет принимать правильные управленческие решения.

Природа местного самоуправления расценивается неоднозначно. Некоторые специалисты считают невозможной полную автономию от органов государственной власти, они относят мсу к логическому продолжению этой власти, ее структурному подразделению на муниципальном уровне. Г.В. Барабашев отозвался о теории негосударственного происхождения местного самоуправления, как о мифе и пережитке устаревшей западной концепции. Он один из тех, кто относит мсу к разновидности государственной власти и делает понятия муниципальной, государственной и публичной власти тождественными.

На органы российского местного самоуправления возложены как государственные, так и публичные функции, разница между ними очевидна. Правовое положение самоуправления обязательно должно соответствовать:

• функциональности, то есть выполнять все возложенные на него государством полномочия;
• способности самостоятельно оказать волевое воздействие.

У граждан каждой страны есть собственные интересы, которые не сопоставляются с интересами государства. Именно этот факт способствовал зарождению такого явления, как местное самоуправление, сочетающего в себе политические и общественные интересы. Общественные интересы намного шире государственных.

Системы англосаксонского типа

Уже несколько веков в Великобритании органы мсу относятся к общей системе управления страной. Они ведают различными вопросами, в том числе «обязательными делами», то есть работой полиции, пожарных и другими вопросами местного значения, полномочие внесено в их компетенцию по указанию парламента. Исходя из точки зрения Г.В. Барабашева и других компетентных специалистов, англосаксонская система максимально приближена к идеальной. Такая система сейчас функционирует в Англии и США.

Многие деятели науки муниципального права считают, что Российская Федерация идет по пути становления системы англосаксонского типа. Но даже они не отрицают существенное отличие – в нашей стране сохранилась возможность административного надзора за работой мсу. Отлично и формирование сферы делегированных полномочий, в ней представители местной власти и государства работают совместно. В англосаксонской системе такого нет, поэтому правильно будет сказать, что она была взяла в качестве шаблона, который в дальнейшем претерпел множество изменений. Можно отметить влияние системы германского типа, но в целом природа местного самоуправления в России не относится ни к одному из этих типов.

Местное самоуправление в России

Российское управление на местном уровне можно охарактеризовать, как дуалистическое. Назначение должностных лиц и утверждение структур происходит по инициативе граждан или тех представителей, которых они выбрали. Вопросы местного значения подлежат независимому разрешению, при этом органы мсу по-прежнему имеют отношение к публичной власти, их постановления обязательны для исполнения.

В соответствии с действующим законодательством РФ, управление на местном уровне имеет прямое отношение к государственной власти, особенно к ее региональному уровню. Это связь между государственностью и народом, представительство высших властных структур на местном уровне со всеми соответствующими полномочиями.

Г.В. Барабашев не согласен с такой точкой зрения. Он доказывал, что, если мсу будет подчиняться государственным органам управления, то идея местного управления не будет реализована. Его утверждение верно лишь в той ситуации, когда государство не только делегирует на местный уровень полномочия, но и производит другие ощутимые вмешательства, начинает контролировать все сферы деятельности местного уровня. Это привело бы к тому, что дуалистическая природа была бы разрушена, и сформировалась бы государственная природа.

Развитие может проходить и по противоположному сценарию. В условиях становления демократических идеалов государство будет привлекать граждан к устранению проблем на местном уровне. Чем больше жителей будет вовлечено в процесс, тем выше станет демократическое самосознание, именно таким образом реализуется на практике принцип децентрализации власти. При таком развитии событий дуалистическая система преобразуется в децентрализованную.

Децентрализация власти в ФРГ

Самым ярким примером за всю историю существования самоуправления на местном уровне станет преобразование системы в ФРГ, в этой стране была воплощена дуалистическая система. Для второй половины 20 века характерно преобразование экономики местного уровня в хозяйственное подразделение структур государственного уровня, сильно выражено вмешательство в местное управление более высоких уровней.

Под конец 70-х годов все структуры мсу были в подчинении у государства, подконтрольными стали все сферы деятельности. В некоторых случаях для усиления контроля на местах создавались органы. представляющие государственную власть, они сильно ограничивали деятельность на местном уровне. Историки связывают такое развитие событий с территориальной реформой 1965-1977 года, она объединила общины, являвшиеся органами мсу, для преумножения доступных ресурсов. Реформированию подверглись не все общины, некоторые защитили свое право на независимость, но тенденция к централизации власти очевидна.

Затем в конце 80-х годов образовалась новая устойчивая тенденция – децентрализация. Европейская хартия мсу являлась одним из самых весомых сторонников новой тенденции. Теперь ведущей стала линия поддержания равных отношений между разными уровнями власти, подчеркивалась значимость каждого из уровней в сфере управления. Децентрализация принесла местным общинам право на независимость, государство прекратило попытки вмешаться в их внутренние рабочие моменты, если не возникало причины неоспоримой важности.

Данный пример указывает на то, что для местного управления многих стран не характерна унифицированная суть. Местное самостоятельное управление может обладать разными чертами – государственными, общественными, смешанными.

Теории о природе МСУ в России

В нашей стране природа самоуправления на местном уровне подчинена теории дуализма, для которой характерно некоторое отстранение от государственных начал, но эти начала по-прежнему остаются неотъемлемой базой. Имеются общие черты с государственной властью, но на местном уровне происходит автономное разрешение собственных вопросов, которые отличаются от общегосударственных. Базовая часть представлена не только полномочиями, делегированными высшими властными структурами, но и общественными инициативами. Местные структуры автономно организуются для решения проблем, регулируют свою деятельность и осуществляют контроль.

В России местные органы наделены полномочиями решать вопросы в сфере частных прав, к примеру, обеспечение население коммунальными услугами и гражданского оборота. Согласно дуалистической теории, государственные черты могут как преобладать над общественными началами, так и сосуществовать в равной представленности. 

На данной стадии развития местного самоуправления и государства требуется ограничивать контроль государственных органов за решением вопросов местного значения. В противном случае возникнет конфликт на почве невыполнения страной своих международных обязательств. Поддерживать баланс призван Федеральный закон № 131-ФЗ, в нем строго регламентируется список вопросов, в которые государственные власти в праве или не в праве вмешиваться. Однако, этот механизм еще слишком новый, чтобы можно было судить об эффективности его практического внедрения.

Преобладание каких-либо черт в местном самоуправлении определяется и регулируется государством, поэтому оно должно обладать набором средств для самоограничения, чтобы гарантировать местному уровню самостоятельность. Если не остановить чрезмерное вмешательство со стороны государства, то природа мсу будет подлежать полному огосударствлению. К сожалению, в современной России такой набор средств еще на разработан.

Выбор тех или иных принципов на документальном уровне не гарантирует, что их внедрение принесет эффективность в работе органов местного уровня на практике. Ввиду этого многие принципы и концепции, разработанные на научном уровне, оказались нежизнеспособными. При разработке любой из концепций важно учитывать, что это особая форма народной власти, которая становится компонентом общей системы публичной власти. Важно сохранить взаимодействие между всеми уровнями связи в организационных и функциональных сферах. Только такой подход позволит отвести местному самоуправлению подходящее положение относительно государственных органов власти, а также оценить перспективу развития – как будут усложняться взаимосвязи между властными уровнями, в каком направлении нужно двигаться для формирования эффективной и устойчивой модели.

Подходы к местному самоуправлению

Если проигнорировать все особенности местного самоуправление, то его понятие будет сведено к набору инструментов и организационных средств для его осуществления. Более верный подход учитывает автономность структур, так как без нее местные органы растворятся в государственной системе. Они не смогут работать надлежащим образом, так как управление всеми уровнями не может осуществляться при помощи лишь одного механизма.

Если подойти к местному управлению, как к обособленному общественному институту, то нужно определиться, стоит ли включать его в общую систему социальных институтов, предусмотренных для управления государством. Другой подход предполагает взвесить соотношение государственного и местного управления по критерию категориального определения. Если и иные подходы, например, рассмотреть мсу, как обособленное управление местными вопросами, наделенное возможностью принимать делегированные от государства полномочия.

Во всех жизнеспособных подходах предполагается, что и федеральная, и местная власть относятся к публичной, но представляют собой разные властные формы. Общими чертами являются одинаковый набор средств и в равной степени публичный характер. В качестве особенности местного самоуправления рассматривают его ориентированность на жителей определенного района или муниципального образования. Государственная власть работает иначе, ее постановления и предписания не адресованы конкретному кругу лиц.

Органы местного самоуправления рассматривают на своем уровне не только значимые для государства вопросы. Нередко само государство обозначает круг вопросов для местного рассмотрения, оценивая их как дела негосударственного значения. Решение данных вопросов и ответственность за него целиком возложены на местные структуры.

Соотношение государственной и местной власти

Местная и государственная власть могут быть отнесены к одной категории, так как обе занимаются решением экономических вопросов на определенной территории, в первую очередь – организацией беспрепятственной экономической деятельности. Еще одно доказательство общности – неспособность ни одной из форм власти быть эффективной при отсутствии другой. Координированность действий особенно важна в сфере социального обустройства: местное самоуправление максимально приближено к народу и может объективно оцениваться категории, нуждающиеся в социальной защите, государственная власть выделяет финансовые и организационные средства для реализации деятельности.

Местная власть тоже зависима от власти государственной. Есть ряд вопросов, которые невозможно решить, не выходя за пределы местного уровня, то есть не обращаясь к государственной политике и ресурсам:

• улучшение жилищных условий и предоставление жилья малоимущим;
• сохранение правопорядка в обществе;
• организация доступности бесплатного образования;
• предоставление бесплатной медицинской помощи;
• работа с детьми и управление молодежной политикой;
• развитие спорта и физкультуры на массовом уровне.

Оба вида власти управляют при помощи схожих институтов, это муниципальная и государственная службы в сфере управления. На правовом уровне соотношение этих служб зафиксировано в статье 5 Федерального закона № 25-ФЗ. Закон гласит, что службы должны выдвигать единые требования, ограничения и обязательства при приеме соискателя на службу. Имеется в виду уровень квалификации, подготовки и переподготовки, стаж муниципальной или государственной службы. Также по закону должны соотноситься социальные гарантии для служащих и система формирования оплаты труда.

Оценивая соотношение, становится ясно, что местное самоуправление нельзя относить к системе государственного управления на местном уровне. Это автономная структура, открытая для взаимополезного сотрудничества с другими уровнями. Несмотря на все очевидные свойства, имеются принципиальные отличия, но ни те, ни другие не мешают реализации принципа тесного взаимодействия в осуществлении публичной власти.

Деятельность местного самоуправления защищена Конституцией, статья 12 дает право работы органам местного уровня отдельно от государственных. В данной статье сказано, что органы местного самоуправления относятся к многоуровневой публичной власти, но отличаются от других составляющих по критерию качественного наполнения. Государственная власть оказывает управляющее воздействие, местная власть же более связана с общественным уровнем решения вопросов.

Отличия государственной и местной власти

Как было сказано выше, местное самоуправление обладает характерным только для него признаком, направленностью власти на определенный субъект – жителей конкретной местности. Выходит, что субъект и объект правового управления идентичны – это местное население. На высших уровнях государственной власти все обстоит иначе, объект и субъект не только не совпадают, но иногда и противопоставлены друг другу.

Если на государственном уровне должностные лица и представители органов могут назначаться сверху, то в местном самоуправление назначение происходит посредством выборов, на которые идут лидеры общественного мнения среди населения. Местная власть обладает отличной институализацией, ее управленческий аппарат осуществляет свои полномочия обособленно, отталкиваясь от свода законов о местном самоуправлении. В отличии от государственного уровня, на местном уровне отсутствует аппарат принуждения, но при необходимости происходит заимствование средств для воздействия у государства.

Не все публичные проблемы обладают государственным значением, но все государственные полномочия носят публичную направленность. Публичную власть местного населения нельзя определить, как государственную или негосударственную. Зависимость местного самоуправления от государственных структур объясняется тем, что от них в определенной степени зависит каждый человек, проживающий в стране.

Местная власть не обладает способностью тотального контроля, государству это подвластно. Высшая власть может контролировать любой субъект в области своей юрисдикции, также она наделена полномочием подчинять все субъекты своей воле. В данном случае не имеет значение суть природы субъектов права, более важно определить, ограничивает ли себя государство в публичных отношениях с данными субъектами. Основная идея местного самоуправления заключается в децентрализации высшей власти, поэтому оно обладает такой же публичностью. Решения, принятые на уровне мсу, в обязательном порядке подлежат исполнению не только жителями конкретной области, но и любыми расположенными в этой области субъектами. Отличием же будет то, что местный уровень власти реализуют органы, которые не относятся к государственной власти.

От советской теории к современной действительности

Сейчас на местных уровнях можно наблюдать реализацию теории самодеятельной публичной власти, ее разработали наши соотечественники еще в советские времена. Суть теории заключалась в усилении влияния институтов демократии, функционирующих в советском обществе, в создании прототипа государственной власти на местном уровне, который оказался бы жизнеспособен, как механизм социального управления. Ученые оказались правы, функционирование осуществляется через систему институтов демократии, принятые социальные нормы становятся законом на местном уровне. Для того, чтобы реализовать данные нормы, предусмотрены подконтрольные системе органы.

Предполагалось, что результатом создания системы станет массовое вовлечение местного население в решение касающихся их вопросов, а также объединение объекта и субъекта управления. Советские наработки и теории позволили создать первую модель местного управления, обладающую самостоятельностью. Эти наработки не теряют своей актуальности и по сей день, некоторые из них нашли применение в процессе текущей реформы мсу. Вопрос обеспечение активного вовлечения широких масс людей в решение местных вопросов актуален и по сей день. Данная проблема неизбежно встречается при реализации любой из систем прямой демократии.

Для того, чтобы местное самоуправление активно развивалось, требуется не только заинтересованность населения, но и стабильный экономический компонент. Условия будут благоприятными, если экономическая база муниципального уровня будет расти быстрее общегосударственного уровня, то есть доходы местного уровня должны опережать государственные в своем росте. При соблюдении данного условия структуры мсу перестанут быть дотационными и постоянно ожидать финансовой поддержки от государства.

Государством планировалось внедрение одноканального метода сбора налогов на местных уровнях, но этого так и не произошло. Но определенные изменения все-таки состоялись, теперь собранные в муниципалитете налоги остаются в бюджете данного образования, не переходя в бюджеты вышестоящих уровней, как это было ранее. Однако, у местного уровня мало источников для сбора налогов, поэтому ему приходится ждать дофинансирования от налогов и сборов, поступивших уровнями выше.

Проблема заключается в том, что местное самоуправление по-прежнему не может обеспечить все свои потребности за счет собственных средств, оно существует преимущественно за счет трансфертов от государства. Исходя из данного обстоятельства, управление местного уровня зависит не от населения, а все-таки от государства. Проблема может быть решена за счет повышения самосознания граждан и местных властей. Необходимо выработать понимание того, именно благодаря налогам, которые платят физические и юридические лица, местное управление может быть независимым, получить возможность воплощать волю населения в действительность, решать насущные вопросы местного уровня.

Не менее значимая мера заключается в формировании открытости и подконтрольности населению ресурсов, которые распределяются должностными лицами. Реализацией может стать публикация, к примеру, отчета о распределении средств из местного бюджета. Любой гражданин сможет изучить отчет и понять, куда и для чего были направлены средства с его налогов, а также поинтересоваться, почему была выбрана именно такая статья расхода, а не другая. В свою очередь, местные органы самоуправления должны предоставить полный и правдивый ответ, отсутствие такового карается санкциями.

Представляется, что только при условии введения этих механизмов можно построить эффективное местное самоуправление, которое будет действовать в интересах и гражданского общества, и государства одновременно. Пока же отделенное и от гражданского общества, и от государства местное самоуправление часто действует исключительно исходя из своих целей, которые, как правило, сводятся к частным коммерческим интересам его должностных лиц, то есть из местного самоуправления извлекается так называемая административная рента.

Государство пытается этому воспрепятствовать, но проблема состоит в том, что препятствия эти государство создает в виде административных барьеров на пути развития местного самоуправления: это и фактическое встраивание его в систему государственных органов, и развитие административного контроля, и установление полной финансово-экономической зависимости большинства муниципальных образований от субъектов РФ и государства, и ужесточение ответственности местного самоуправления перед государством.

В заключение следует отметить, что вопрос о природе местного самоуправления, который обсуждается мировым научным сообществом уже много десятилетий, вряд ли когда-нибудь получит универсальное решение. Государственная и общественная составляющие природы местного самоуправления постоянно эволюционируют, изменяются, зависят от конкретной исторической обстановки и экономических предпосылок.