Вторичный характер муниципального права Российской Федерации

Характеристика муниципального права РФ

Признание муниципального права как правовой отрасли породило проблему определения места этой отрасли в единой системе права нашей страны, включая ее соотношение со смежными отраслями. Для решения этой проблемы, в первую очередь, важно определить особенности муниципального права в качестве отрасли права РФ.

Данная особенность муниципального права в качестве комплексной отрасли предопределила ее место и роль в общей системе права России. Муниципальное право в системе российского права никогда не претендовало на статус базовой и профилирующей отрасли, в состав которой можно включить гражданское, конституционное, административное, уголовное право и прочие отрасли. Комплексный характер характеризуется тем, что оно представляет собой вторичную отрасль, формирующуюся и развивающуюся в большей степени «за счет» других. Это, в первую очередь, профилирующие отрасли, у которых муниципальное право заимствует некоторые нормы, а иногда и целые институты.

Вторичный характер муниципального права не означает, что его можно низвести до второстепенной отрасли. Напротив, его комплексный характер, который получил обоснование в специальных источниках литературы, предопределил весьма своеобразное и важное значение и место этой отрасли в единой системе права. В частности это ярко проявилось в некоторых особенностях муниципального права.

Дискуссии по поводу места муниципального права

Подход о вторичном характере муниципального права до сегодняшнего дня вызывает споры. Компромиссным является предложение о рассмотрении муниципального права в 2 значениях (узкое и широкое).

В текущих условиях муниципальное право понимается чаще всего в узком смысле. В нем оно становится подотраслью конституционного права, превращаясь в самостоятельную отрасль только в следующих случаях:

• спектр отношений, которые регулируются муниципальным правом, становится шире, чем рамки подотрасли;
• не только в теории, но и в практическом использовании качественные отличия местного самоуправления от власти государства должны найти убедительное подтверждение.

Тем не менее, «расширение рамок муниципального права в качестве подотрасли» по сути проявляется в виде муниципально-правовой экспансии, то есть происходит распространение муниципально-правового регулирования на общественные отношения. В настоящее время такие отношения нельзя включить в состав предмета муниципального права, поскольку их регулирование производят другие отрасли права. Этот факт сомнителен с позиции принципов отраслевого разделения национальной правовой системы. Помимо прочего, неясным остается вопрос, каким образом расширение предмета регулирования муниципального права с помощью не муниципальных отношений даст возможность консолидировать его как самостоятельную отрасль права. Если же исходить из того, что лишь практика поможет решить судьбу правового массива как отрасли права, то необходимо признать, что не только отдельно муниципальное право, но и в целом право может являться «заложником» социальной практики. Оно становится полностью зависимым от нее и не способно оказать эффективное организующее воздействие на реальность, что тоже неверно.

Особенности муниципально-правовых норм

Муниципальная практика и право тесно связаны друг с другом. При этом важно иметь в виду, что муниципальные правовые нормы обязательны для всех и являются всеобщими. Они не должны исполняться без выхода за рамки правового поля в пределы правонарушений. По этой причине формально-юридическая и логическая организация правового массива, как и его последовательное научное и теоретическое разграничение от прочих правовых явлений играет для становления правовой отрасли не меньшую роль, чем юридическая практика.

Есть прямое признание соответствующей характеристики муниципального права в Основных положениях государственной политики в сфере развития местного самоуправления в РФ (подп, «и» п. 3 разд. III). Они были утверждены Указом Президента РФ в октябре 1999 года и содержат положение о том, что решение задач в области обеспечения государственных гарантий местного самоуправления, как и обеспечение соблюдения органами власти в государстве и органами местного самоуправления законов страны о местном самоуправлении и исполнение НПА органов местного самоуправления среди прочего предполагает создание муниципального права в качестве комплексной отрасли права. Для этого требуется выработка стратегии законодательной деятельности в сфере местного самоуправления.

Вышесказанное значит, что многие правовые нормы муниципального права, включая его институты, изначально обладают не муниципально-правовой, а иной отраслевой принадлежностью. По этой причине происходит как бы раздвоение соответствующих норм с одной стороны между муниципальным правом, а с другой конституционным, административным, финансовым, гражданским и др. Отсюда они перемещаются в комплексную отрасль муниципального права. Данный факт не оказывает влияния на правовую природу некоторых предписаний в качестве муниципально-правовых норм. Важно учесть, что муниципально-правовой состав комплексных институтов и норм (например, институт муниципальной собственности, прямо закрепленный в 215 и других статьях ГК РФ, а не только в специальных источниках муниципального права) не уменьшается посредством их закрепления в НПА не муниципально-правовой принадлежности. Наоборот, в данных актах они находят одновременное закрепление как норм основной отрасли (например, гражданское право) и как норм комплексной отрасли муниципального права.

На этом основана их юридическая сила, характерная для системы межотраслевых и иерархических связей. Коллизионное правило закреплено в п. 2 ст. 4 ФЗ № 131. В нем содержатся нормативные положения, обладающие приоритетом в соотношении с другими законодательными актами, которые затрагивают проблемы местного самоуправления, чем на формально-юридическом уровне может быть обеспечена отраслевая целостность, идентичность и однородность муниципального права.