Характеристика принципа субсидиарности

Понятие «субсидиарность» происходит от латинского subsidiarius, что в переводе означает «вспомогательный». Категория субсидиарности является крайне разноплановой, поскольку выступает и как философское, и как социальное, и как политическое, и как правовое явление. С этим связано различное толкование термина, а также многочисленные дискуссии вокруг его сути как в российской, так и в мировой юриспруденции./p>

Принцип субсидиарности: истоки, определение, примеры

Считается, что истоки принципа субсидиарности восходят к социальной философии Средних веков. В современный политический оборот он был введён в начале XX века О. Нелль-Бройнингом, немецким учёным и общественным деятелем. Практическую реализацию принцип получил в последней четверти XX века в ряде международных актов, принятых в связи с образованием Европейского Союза.

Принцип субсидиарности лёг в основу договора об образовании Евросоюза, подписанного в феврале 1992 г. в г. Маастрихт, а в декабре этого же года на заседании Евросовета, прошедшего в городе Эдинбург, была принята декларация о принципе субсидиарности, направленная на регулирование его применения.

Это означает, что решения должны приниматься на как можно более низком уровне органами, ближе всего находящимися к населению и его проблемам. Только в том случае, если местные муниципальные власти не в состоянии решить ту или иную возникшую проблему своими силами, следует обращаться в вышестоящие уровни власти, соблюдая при этом субординацию, т. е. сначала региональный уровень, затем государственный и только потом надгосударственный (наднациональный или общеевропейский).

Правовое обоснование принципа субсидиарности в ЕС

Концепция субсидиарности закреплена в статье 5 Декларации Европейского Союза (ДЕС). Согласно ей, принятие каждого решения в рамках единого европейского пространства должно быть максимально приближено к гражданам. Все институты ЕС обязаны придерживаться этого постулата.

Основное назначение принципа субсидиарности – чёткое определение критериев, согласно которым будет ясно, какое решение в конкретной сфере на каком уровне должно приниматься.

Как уже было сказано, любой акт должен приниматься на максимально возможном по приближённости к народу уровне. Для того, чтобы выявить наиболее оптимальный уровень принятия решения, необходимо предварительное проведение анализа эффективности предполагаемых мероприятий с учётом масштабов и возможных результатов.

Этот подход распространяется на все сферы и категории компетенций Евросоюза, за исключением тех, суверенные права на которые государства-члены добровольно передали на европейский уровень (§3 ст. 5 ДЕС), а именно:

• решение вопросов таможенного союза в рамках ЕС (например, установление пошлин и тарифов);
• вопросы валютной политики стран еврозоны;
• установление единых правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка;
• вопросы внешней политики;
• установление квот на рыболовство и разработка мер, направленных на сохранение биоресурсов моря в рамках единой европолитики по рыболовству.

Порядок реализации принципа субсидиарности

В случаях, когда государство-член не в состоянии решить ту или иную проблему, оно должно делегировать право решения на более высокий уровень, однако напрямую этого сделать нельзя. Сначала необходимо доказать, что возможностей местного самоуправления действительно недостаточно. Рассмотрением каждого случая занимаются специальные институты ЕС, которые обязаны изучить вопрос и вынести законодательное решение.

Согласно Протоколу «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности», документально зафиксированному в Лиссабонском договоре, рассмотрение каждого подобного обращения с вынесением решения возложено на Еврокомиссию, являющуюся главным субъектом законотворчества ЕС. Перед внесением проекта решения по каждому обращению Комиссия обязана «проводить широкие консультации», учитывая при этом возможные последствия решений для отдельно взятых регионов и муниципий стран-участниц.

Каждое решение должно быть исчерпывающе мотивировано. Соответствующие мотивировочные положения должны быть включены в окончательный текст документа (директиву, преамбулу регламента, решение ЕС и т. п.), принятого Советом.

К каждому решению в обязательном порядке прикладывается пояснительная записка, в которую более подробно внесены все аспекты мотивации.

Каждое решение должно быть принято на основе максимального количества собранных и проанализированных качественных и количественных показателей, убедительно доказывающих, что достичь цели возможно исключительно силами Союза. Оцениваться в первую очередь должны финансовые последствия и масштаб необходимых правовых реформ, которые придётся (в случае положительного решения) провести странам-участницам для трансформации этого решения в национальное законодательство.

Механизм защиты принципа субсидиарности

Учредительные документ ЕС предусматривают ряд мер, направленных на защиту принципа субсидиарности, включающих систему как предварительного, так и последующего контроля. Органом, уполномоченным осуществлять последующий (после принятия решения Советом) контроль за соблюдением принципа субсидиарности является Европейский Суд. Он обладает правом аннулировать любой правовой акт ЕС, принятый с нарушением принципа субсидиарности.

На местах за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности следят национальные парламенты. Эти управленческие структуры наделены полномочиями обращаться к председателям высших европейских органов (Парламента, Совета или Комиссии) с мотивированным заключением о несоответствии принятого решения принципу субсидиарности./p>

Законодательство ЕС закрепило за каждым парламентом право на два условных голоса. В случаях, если в стране действует двухпалатный парламент, как, например, в Великобритании (Палата Общин и Палата Лордов), то каждая палата имеет по одному голосу, которые не зависят друг от друга. Таким образом, общее количество голосов национальных парламентов стран-участниц ЕС на сегодняшний день составляет 54 (по 2 голоса от каждой из 27 стран-участниц).

Для органов ЕС заключение национальных парламентов является серьёзным прецедентом, которой не может быть оставлен без внимания. Тем не менее, это не означает, что решение обязательно будет пересмотрено. Повторное рассмотрение вопроса может оставить первоначальное решение в силе, однако потребует дополнительных доказательств его правомочности.

Вопрос в обязательном порядке будет рассмотрен повторно, если треть парламентов стран-участниц выскажет своё мнение о несоответствии принятого акта принципу субсидиарности. В этой ситуации Совет обязан доказать, что субсидиарность не была нарушена. Если же о несогласии с принятым законодательным актом выскажется более половины парламентов стран-участниц, то со стороны Еврокомиссии, как субъекта законодательной инициативы, будет проведена полномасштабная экспертиза, а со стороны Европарламента и Евросовета, представляющих законодательный институт, – дополнительная проверка. В случае выявления нарушения принципа субсидиарности при принятии правового акта дальнейшее рассмотрение законопроекта прекращается.

Если, несмотря на повторные проверки и экспертизы, решение по конкретному вопросу было принято (или подтверждено), но на местах осталась убеждённость в нарушении принципа субсидиарности, то любое государство-участник ЕС от своего имени, от имени своего парламента или даже одной из палат имеет право на обращение в Суд ЕС с иском об аннулировании принятого законодательного акта. Обратиться в суд с подобным иском также имеет право Комитет регионов, представляющий собой консультативный орган, состоящий из представителей муниципальных и региональных властей.

Несмотря на то, что страны-участницы ЕС регулярно обращаются в Евросуд, обжалуя нормативные акты ЕС, ссылаясь при этом на нарушение принципа субсидиарности, на сегодняшний день не зафиксировано ни одного прецедента, когда этот аргумент становился бы причиной аннулирования акта ЕС.

Проблема функционирования принципа субсидиарности в Российской Федерации

Конституция РФ не содержит понятия «субсидиарности», хотя федеративное устройство государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Однако под воздействием федеральных полномочий (которых более 700), региональные (которых менее 50) оказываются малоэффективными или вообще неработающими. Особенно остро подобная законодательная зависимость от центра проявляется в экстренных случаях и ситуациях, например, во время сезонных лесных пожаров, наводнений.

Серьёзной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, т. к. вертикаль традиционно функционирует не снизу-вверх, а наоборот. Этот факт не позволяет принимать эффективных решений на местах, т. к. каждый незначительный шаг требует массу согласований. В результате проблемы не решаются до тех пор, пока до них не доходят руки у вышестоящих органов (или президента).

Все эти законодательные нестыковки, тормозящие развитие всех сфер жизни российского общества, требуют переосмысления и корректировки на уровне государственной Думы, не исключая возможности внедрения положительного опыта применения принципа субсидиарности, накопленного Европейским Союзом.