Муниципальные правовые акты

Особенности правотворчества муниципальных органов

Вопрос о том, имеют ли шанс ли муниципальные органы «создавать» право является важным аспектом в рассмотрении процессов правотворчества и реализации права на уровне муниципальных образований. В нынешней российской юридической теории широко распространена точка зрения, в соответствии с которой правовая природа актов органов местного самоуправления является производной, санкционированной, от государственной воли.

Статья 12 Конституции Российской Федерации на сегодняшний день  устанавливает положение, согласно которому, органы местного самоуправления не входят в общую систему органов государственной власти. В рубежах своих полномочий органы местного самоуправления обладают полной самостоятельностью.

Органы местного самоуправления представляют собой одну из ветвей публичной власти, соответственно они наделяются определенными функциями, реализуемые как в правовых, так  и неправовых формах. К неправовым формам можно отнести следующие: 

• идеологические (разработка муниципальной политики в сфере охраны окружающей среды, градостроения, целесообразного использования природных ресурсов в постоянно изменяющихся условиях и ряд других); 
• экономические (формирование и исполнение бюджета муниципалитета, разумное использование объектов муниципальной собственности, координация деятельности юридических лиц, действующих на территории муниципалитета и другие);
• организационные (регулирование транспортного и бытового обслуживания населения, управление жилищно-коммунальным комплексом и т.п.).

Что касается правовых форм, то сюда относятся правотворчество и реализация правовых норм. Правотворчество представляет собой работу субъектов органов местного самоуправления по разработке, принятию, внесению изменений и отмене правовых актов, а реализация правовых норм – это воплощение в жизнь предписаний, закрепленных в нормах права.

То есть, по своей правовой природе муниципальный правовой акт является выражением публично-властной сущности населения муниципального образования, органов местного самоуправления, а в случаях принятия решения по переданным полномочиям, органов государственной власти на территории самоуправляемой единицы.  

Акты, которые принимаются органами местного самоуправления, приобретают качество правового не в силу факта наделения их государством правомочием по принятию правовых актов, а в силу специфической природы публичной территориальной власти, которая осуществляется на уровне муниципального образования.

Общими признаками, которые характерны для всех муниципальных правовых актов являются: 

• Это результат правомерных действий, которые направлены на достижение конкретных последствий права при помощи закрепления текста правовой информации в письменной форме;
• Обладает особенным кругом субъектов, которые наделены правом на его принятие, характеризуемым близким положением субъекта: производителя правовой информации и получателя данной информации;
• Наделен специфическим предметом правового регулирования, куда относятся вопросы местного значения и вопросы исполнения отдельных государственных полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ переданы органам местного самоуправления;
• Имеет свойства общеобязательности, однако не выполняет охранительной функции, то есть они не устанавливают правовые основания и пределы юридической ответственности.

Формы и виды муниципальных правовых актов

Наличие общих признаков и черт, а также отличий у муниципальных правовых актов дает возможность классифицировать их в зависимости от того или иного критерия классификации. Поэтому необходимо конкретно отделять друг от друга виды и формы муниципальных правовых актов, так как каждый из них наделен собственной природой и выполняет только ему предоставленное предназначение.

К первой группе муниципальных правовых актов относятся законодательные акты, которые обладают высшей юридической силой, в соответствии с ФЗ РФ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к таковым относятся уставы муниципальных образований и решения, принятые на местном референдуме и  оформленные в виде нормативных правовых актов. Они имеют прямое действие и распространяют свои положения на всей территории муниципалитета. В соответствии с частью  2 ст. 43 анализируемого законодательного акта другие муниципальные правовые акты не должны вступать в противоречия с рассмотренными актами.

Следующее место в системе муниципальных правовых актов, которые закреплены ФЗ РФ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», занимаются нормативные и другие правовые акты законодательного органа муниципального образования. Это вторая группа муниципальных правовых актов, выделенная федеральным законодателем.

Третья по юридической силе группа актов, предусмотренная федеральным законодателем, включает в себя акты главы муниципального образования, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования. 

Перечень муниципальных правовых актов признается открытым и может пополняться, исходя и выполнения отдельных государственных полномочий, которые предоставляются местным образованиям, а также от вопросов местного значения. Устав является основным муниципальным правовым актом. Устав муниципального образования по отношению к другим муниципальным правовым актам обладает специфической юридической природой.

На современном этапе правовая природа устава и его место в правовой системе определяются следующими юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов:

1. Учредительный характер. Устав муниципального образования как акт учредительного характера наделяет юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по управлению населением муниципального образования. 
2. Всеобъемлющий и всеохватывающих характер правового регулирования. Устав муниципального образования регламентирует отношения, затрагивающие все стороны и все области жизнедеятельности населения.
3. Во всем многообразие норм, которые принимаются органами местного самоуправления, уста обладает высшей юридической силой. То есть, все акты, которые принимаются органами местного самоуправления, должны соответствовать уставу, принципам и нормам, а также заложенной в нем концепции.
4. Устав муниципального образования, так же как и Конституция РФ характеризуется специфическим порядком принятия, а также внесения дополнений и изменений. Представительный орган местного самоуправления принимает устав или непосредственно при участие населения, а если численность населения в муниципальном образовании менее 100 человек, то он принимается большинством голосов на сходе граждан .
5. Одним из правовых средств, который обеспечивают реализацию самостоятельности местного самоуправления является принятие устава. 
6. Устав это основа для дальнейшего законотворчества. Данная особенность является продолжением всех рассмотренных выше особенностей. 

Признаки устава муниципального образования свидетельствуют о том, что он призван выступать в качестве нормативно-правового носителя основных ценностей демократии муниципалитета, он наделен характерными чертами, так сказать местной конституции, выступая в качестве основного закона жизнедеятельности жителей городских и сельских поселений.

Другими муниципальными правовыми актами, которые обладают прямым действием на территории муниципалитета, являются решения, которые принимаются на сходе граждан и местном референдуме. Данная классификация представляет практический интерес, поскольку позволяет определить объем, принадлежащих органам местного самоуправления, полномочий в той или иной сфере.

Как теоретическое, так и практическое значение имеет классификация муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные, так как каждый из них имеет определенную правовую природу и свое предназначение. 

Если не проводить разграничения между нормативными актами и ненормативными, то будет невозможным подготовка и оформление проектов законодательных актов, публикация и  систематизация, а также введение в действие законодательных актов, а также очистка законодательства от положений, которые устарели и учет нормативных правовых актов, которые действуют в настоящее время. 

Целый ряд полномочий органов местного самоуправления могут быть реализованы только посредством принятия нормативных правовых актов: принятие местного бюджета, установление местных налогов и сборов, определение порядка предоставления земельных участков, использования и ограничений на использования земель т.п. 

В то же время среди полномочий органов местного самоуправления велика доля тех из них, что реализуются путем применения права: предоставление, изъятие земельных участков в соответствии с законодательством, выдача разрешений на снос, возведение построек и т.п. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной, контрольной деятельности в системе местного самоуправления.