Государственный строй Англии (Великобритании)

В отрезок времени между двумя Мировыми войнами государственный строй Великобритании развивался, имея известную многим черту: развитие буржуазной демократии, но имеющее при этом чисто внешний характер. Суть подобной демократии постепенно выветривалось, а реакция укреплялась благодаря буржуазно-демократическим институтам.

Главное значение для развития государственного строя Англии имели реформы избирательного права 1918 и 1928 годов. Стоит отметить, что после реформы 1884 года, число избирателей увеличилось втрое, но в то же время сохранялся имущественный ценз (квартирный). На тот момент не имело место деление на избирательные округа, которые равны по числу населения: один гражданин мог проголосовать несколько раз в разных округах, в которых у него имелся имущественный ценз, а сами выборы проходили не один день, а длились в течение нескольких недель.

Избирательная реформа 1918 года

Реформа 1918 года была попыткой устранить имеющиеся недостатки не самым радикальным способом. Для того, чтобы проголосовать, лицо мужского пола, достигшее 21 года (избирательный возраст), должно было указать свое имя и проживать не менее полугода в определенном избирательном округе. В то же время лицо, которое соответствует цензу оседлости в определенном округе, но имеет при этом какую-либо собственность или вошло в университетский избирательный список по округу, имело право проголосовать два раза, но два – максимальное количество допустимых голосов. Благодаря этой реформе была ограничена возможность голосования более, чем в двух избирательных округах.

В случае с правом на голосование со стороны женщин, закон предусматривал «поблажку» в сравнении с ранними требованиями. Право голосовать получили женщины, достигшие 30 лет и имеющие жилую или коммерческую (в частности – для занятий) недвижимость, приносящую доход не менее 5 фунтов стерлингов в год. В случае, если женщина замужем за мужчиной, который соответствует вышеописанным условиям, она также имела возможность голосовать.

После этой реформы, были созданы избирательные округа, схожие по количеству проживающих человек. Получилось, что на одного депутата в среднем приходилось 70 тысяч человек. Помимо прочего, выборы стали проводиться в один день. Палата общин 1918 года была избрана на основе нового закона, а число проголосовавших выросло с восьми миллионов до 21 миллионов.

Избирательная реформа 1928 года

Одна из главных реформ была проведена в 1928 году, когда женщины получили право голосовать на равных правах с мужчинами. Консервативный кабинет, который и провел эту реформу, рассчитывал получить женские голоса на ближайших выборах, но надежды не были оправданы. Прирост в 4 миллиона голосов, позволивший достигнуть 26 миллионов избирателей в 1929 году, не принес должного эффекта, и большая часть жителей встала на сторону лейбористов. Стоит отметить, что в вышеописанный промежуток ценз оседлости снизился с шести до трех месяцев; исключение составил округ Олстер, для которого ценз остался прежним.

После принятия реформ 1926 и 1928 годов, избирательное право Великобритании допускало к голосованию больше половины населения страны (20 миллионов из 33-х приняли участие в голосовании в 1945 году). Подобное право считалось достаточно широким для того времени, но все равно не могло достигнуть эффекта, требуемого массами: значительное влияние оказывала мажоритарная избирательная система, способная исказить процесс голосования даже при гипотетическом отсутствии прочих недостатков.

Палата общин, которая избиралась исходя из широкого избирательного права, по-прежнему находилась рядом с олигархической палатой лордов, и подобное соседство создавало враждебную обстановку, где участники были готовы выступить друг против друга в нужный момент. Отношения между палатами не представлялись урегулированными и после принятия соответствующего акта в 1911 году, и неудачное решение становилось более очевидным при росте лейбористов 1918 года. Палата лордов уверенно держится как 50 лет назад – так и сейчас как цитадель консерватизма. Подобное положение создавало для Великобритании неоднозначные ситуации: в случае, если во главе правительства стояли консерваторы, палата лордов не проявляла активности, но, в случае нахождения во главе представителей другой партии, палата лордов по возможности создавала трудности и эксплуатировала все возможности, предоставленные «Актом о парламенте». Стоит отметить, что упомянутые полномочия имели достаточно влиятельный характер: палата лордов имеет право отсрочить на два года любое решение правительства, и необходимо было предусмотреть активное использование этой возможности в случае, если у власти окажутся лейбористы.

Парламент и правительство

После окончания первой мировой войны имеется возможность наблюдать продолжение роста влияния правительства в сравнении с властью парламента. При наличии консерваторов в правительстве, оно господствовало в палате общин и палате лордов, но, в случае нахождения лейбористов у власти, им приходилось считаться с палатой лордов (как и в случае с выборами в 1945 году).

Правительство Великобритании активно пользовалась различными поводами (война, внутренние трудности, напряженная внешняя обстановка) для освобождения от контроля со стороны палаты общин. Делегированное законодательство, после первой мировой войны, превратилось в общее правило. В 1932 году особая комиссия с управляющим лорд-канцлером подробно ознакомилась с вопросом о власти министров. Заключение комиссии подвели черту в развитии делегированного законодательства в 20 веке. Комиссия также подтвердила информацию о том, что правительство является управляющей рукой законодательства в принципиальных налогах и берет на себя ответственность в создании новых налогов. Введение налогов в Великобритании, где парламент исторически боролся за регулирование системы налогообложения, доминирование в этих вопросах правительства символизировало полное поражение парламента. Комиссия подтвердила возможность правительства менять «статуты» парламента.

Несмотря на вопросы со стороны законодателей, попавших в неоднозначную ситуацию, а также избирателей, и те и другие стояли перед фактом упразднения парламента как законодательного органа вот уже длительное время.

Комиссия во главе с лорд-канцлером подтвердила, что, несмотря на желания законодателей и избирателей, стране требуется практика делегированного законодательства, и эта практика неизбежна. Однако, после первой мировой войны можно было наблюдать отсутствие делегированного законодательства и присутствие законодательства правительства. Оно законодательствовало прямо, косвенно, по принципиальным вопросам, по бюджетным, техническим и вообще по всем сферам, которые сочтет нужным без необходимости в разрешении палаты общин.

В 1927 году парламент принял 43 закона, о которых, по большей части, мало кто слышал. Для сравнения, в этом же году, министры издали 1349 постановлений и распоряжений обязательных к исполнению и имеющих такую же составную часть законодательства, как и акты парламента.

Полномочия в чрезвычайных ситуациях постепенно становились постоянными. Правительство, которое сосредоточила в руках всю власть (нормативную и исполнительную), становится особенно сильным в кризисные моменты. Во время кризиса правительство аккумулирует в руках охранительный, реакционный, и, если требуется, даже террористический характер по отношению к работающим гражданам.

В 20 веке можно увидеть, как Англия перемещается от кризиса к кризису. После 1914 года правительство получило бесконтрольную и диктаторскую власть благодаря «Акту о защите государства». После окончания войны, уже в 20-х годах, доминирующие классы столкнулись с революционными настроениями со стороны пролетариата. Эта пора отметилась стремительным ростом безработицы, крупных забастовок, демонстраций, волнений, и большого потока безработных в Лондон. Для буржуазии, подобные волнения представили кризис опаснее военного. Акт об исключительных полномочиях, принятый в парламенте в 1920 году, позволил правительству брать в свои руки власть в любой момент, а не только в военное время (в сравнении с актом 1914 года). Для этого правительству достаточно было объявить об «исключительном положении».

Данный акт позволял правительству вводить в действие систему, аналогичную военному времени, куда входят внесудебная расправа за совершенные преступления, введение цензуры, обыски, аресты, высылки, и смертная казнь. К примеру, в 1921 году после забастовки горняков, работа этой системы была продемонстрирована народу, а потом в 1924 году после стачки докеров, и в 1926 году, когда происходила всеобщая забастовка.

Стоит подробнее описать положение страны во время всеобщей забастовки: по сути, Англия больше напоминала военный лагерь. Тюрьмы были заполнены обвиняемыми за «речь против монархии», за хранение документов, «содержание которых противоречит правительственным мероприятиям», за «угрозу штрейкбрехенрам», и за другие подобные «преступления».

После того как в 1893 году были вызваны войска для усмирения углекопов, произошел инцидент, во время которого военные застрелили двух стачечников. Асквит, будучи министром внутренних дел, подробно объяснил палате общин тот факт, что министр внутренних дел, да и вообще весь кабинет, не несет ответственности за действия органов местного самоуправления. Обязанность же предупреждения и устранения беспорядков также лежит на органах местного самоуправления, как и «в глубокой древности». Министр внутренних дел подчеркнул, что для охраны правосудия и господства порядка закона, для страны стал бы печальным день, в котором произошла централизация вещей, зависимых от органов самоуправления. Был бы печальным тот день, когда власть мировых судей над политикой была бы отнята и передана министру внутренних дел.

Его выступление 5 мая историки отмечают как пропитанное «бесстыдной откровенностью» относительно акта о чрезвычайных полномочиях. В сообщении палате общин была перечислена длинная очередь постановлений чрезвычайного закона, касающаяся мер противодействий возбуждению мятежа. Палата общин получила заверение, что «меры» являются лишь использованием «общего права», только без необходимости проходить через многие инстанции. После замечания о праве полиции совершать аресты без приказа суда, министр внутренних дел прокомментировал, что, в-принципе, констебли и так имеют достаточно прав для совершения арестов без судебного вмешательства.

Акты периода Второй мировой войны

Перед началом Второй мировой войны, в августе 1939 года, был принят акт «Об исключительных полномочиях» (относительно обороны), который обеспечивал правительство диктаторской властью до и после начала военных действий. Уже к 1 сентября правительство предоставило стране 18 статутов о денежном обращении, полномочиях судов, создании новых министерств, об уполномоченных правительствах и графствах, об импорте/экспорте, и военных обязанностях. После 1 сентября статуты уже публиковались десятками. В то же время, Палата общин пыталась сохранить часть законодательных прав, но уже в ноябре 1939 года была вынуждена принять резолюцию Чемберлена, благодаря которой законы создаются и принимаются исключительно правительством.

Что позволяли правительству новые законы:

1. Помещать в тюрьму лица без объявления причины ареста и судебного разбирательства;
2. Совершать аресты за действия, направленные на вызов недовольства среди занятых на королевской службе людей;
3. Вводить исключительное положение в стране или областях страны.

Реагируя на надвигающийся диктаторский режим, газета Evening Standard прокомментировала в 1939 году страхом англичан перед агентами действующего министра внутренних дел Андерсона. Граждане боялись этих агентов больше чем самих немцев.

Справедливости ради, стоит отметить, что некоторые принятые меры действительно были обусловлены военной необходимостью. Как пример одной из таких мер – воинская обязанность для всех, что позволило создать многомиллионную регулярную армию. В то же время, причины, стоящие за «исключительными» мерами в виде запрета демонстраций в рабочем районе Лондона в 1938 году или закрытие газеты, представляющей коммунистическую партию, не до конца ясны. Буржуазия активно пользовалась различными кризисами, которые могли иметь или не иметь отношение к военному положению, чтобы оказать сопротивление рабочему классу.

История изобилует примерами, когда, увеличение власти правительства в государстве с доминированием буржуазии приводило к расширению бюрократического аппарата. После завершения первой мировой войны, было создано много новых министерств, среди которых можно отметить министерство угольной промышленности, общественных работ, колоний, доминионов, авиации, и пенсий. Другими словами, в одной сфере бюрократизация могла усилиться (к примеру, колонии или военное дело), а в других распространиться по новой.

В период второй мировой войны, правительство расширило свое влияние для максимально возможных размеров. Были созданы совершенно новые министерства, такие как министерство экономической войны, министерство военного производства, министерства военного снабжения, министерства гражданской обороны, министерства национального обеспечения, и многие другие. Большая часть министерств была ликвидирована после окончания войны, но правительство совсем не стремилось сократить бюрократическое влияние, достигнутое до и во время войны. Как пример, стоит отметить реформу 1946 года, после которой было создано министерство обороны с целью координировать действия военного, морского, и авиационного министерств.

Вместе с тем создается и Комитет обороны, где председателями являются премьер-министр и четыре министра оборонных министерств.

Централизация и самоуправление

После первой мировой войны можно отметить тренд правительственной централизации в сфере местного самоуправления. После реформ 1888 и 1894 года предпринимались последовательные и успешные шаги для достижения централизации, и можно смело предположить, что к концу второй мировой войны она достигла своего пика: местное самоуправление было абсолютно зависимо от правительства. В принципе, эти внутренние отношения в централизованном государстве можно было наблюдать и в других странах континента. Важным отличием Англии от стран с аналогичной централизацией является отсутствие агентов-представителей центра в областях и регионах. Французская система до 1940 года подразумевала наличие префекта, являющегося агентом министерства внутренних дел, который мог быть назначен или уволен этим министерством (формальное право оставалось за Президентом республики). Префект области нес исключительную ответственность перед министерством, но в то же время имел достаточно широким набором прав по надзору в отношении Генерального совета, и являлся по факту единственным исполнительным органом Генерального совета.

Агенты аналогично префектам являются органами централизации и после второй мировой войны, но Великобритания не использовала ни до, ни после никакой похожей системы. Лорд-наместник и шериф являлись единственными должностными лицами страны, которые назначались королем. И это, учитывая, что должность лорда-наместника уже определенное время носила исключительно почетный характер, в то время как шериф являлся исполнителем решений суда и не имел отношения к самоуправлению. Управление местными органами правительство проводит способами, которые являются похожими на управление в странах континента, но которые в то же время отличались по форме. Эффективность, впрочем, была одинаковой.

Министерство здравоохранения

Основную роль в этой сфере играет министерство здравоохранения, созданное в 1919 году. По сути, оно играло ту же роль, что и Главный совет местного управления, и имело одни и те же функции, что и совет. С 19-го года коммунальное и муниципальное благоустройство, вместе с финансами, перешло под ведомство министерства здравоохранения, а сами санитария и здравоохранение были лишь частью функций министерства. Формой руководства являлись циркуляры и указания, отдаваемые министерством и которые обязаны к исполнению органами местного самоуправления. Стоит отметить, что это касалось не только министерства здравоохранения, но и других: внутренних дел, торговли, просвещения, транспорта и других. Министерства также имели право утверждать местные постановления, которые носили форму общеобязательных норм (что еще называлось bye-laws). После первой мировой войны, министерства приняли практику вводить правила, которые касались практически каждого аспекта местной жизни, а органы местного самоуправления приучились безукоризненно их соблюдать, чтобы не создавать «бесполезные» трения с центральной властью.

Парламентские акты 1928 и 1929 годов

Одной из причин укрепления центральной власти у правительства является финансовая зависимость органов местного самоуправления. Правительство ранее уже занималось утверждением займов местных органов, где советы городов и графств могли получать или не получать средства для проведения мероприятий. На актуальный момент, влияние финансирования увеличилось с мероприятий до ассигнования конкретных целей, что поставило местные органы в прямую зависимость от правительства.

Парламентские акты 1928 и 1929 годов имели прямое отношение к увеличению этой зависимости – органы местного самоуправления были максимально ограничены в обложении налогами промышленных, железнодорожных, и сельскохозяйственных предприятий. Ранее уже существовала подобная практика в отношении церквей, школ, и государственных предприятий, но в конце двадцатых готов возможности по добыче денежных ресурсов местными советами и графствами были максимально сокращены. Это сделало зависимыми органы местного самоуправления от центра, потому что они во многих случаях не могли обойтись без финансирования правительством. В акте 1929 года были описаны виды государственной финансовой помощи, привязанные к числу населения города/графства и других данных.

Акт о местном управлении 1933 года

Спустя почти сто лет после крупной реформы городского самоуправления в 1835 году, был окончательно определен путь развития органов местного самоуправления в Англии. «Подытожил» этот путь Акт о местном самоуправлении 1933 года, который вполне можно рассматривать как кодекс. Акт достаточно точно и однообразно описывает причины и алгоритм создания новых территориальных единиц и их органов. Он также устанавливает минимум и максимум советников и олдерменов в различных советах, сроки службы государственных лиц, фиксирует нормы избирательного права, регулирует деление на избирательные округа и прочие элементы выборов. В добавление к вышеописанному, Акт сообщал о сроках созывов советов и об их действиях, о председателях, о комиссиях и комитетах, о местных должностных лицах (общее число которых накануне второй мировой войны достигало 100 тыс.) и их правах и обязанностях, о местных обязательных постановлениях, исходящих от советов, о бюджетах, о займах, об ассигнованиях от центральной власти, о способах контроля деятельности местного самоуправления со стороны центральных ведомств и т. д. и т. п.

Все, что более ста лет регулировалось ситуативно отдельными актами парламента, действиями правительства, обычаем, и практикой, было объединено в Акте 1933 года. Была приведена ясность в систему с последующим устранением всего отжившего и нецелесообразного исходя из предыдущего опыта и практики.

Закон 1945 года об избирательном праве

Победой лейбористов можно считать закон об избирательном праве, принятый в 1945 году. Избирательное право было расширено в советы графств, городов и приходов. Теперь голосовать могли не только граждане, платившие местные налоги, но и целый ряд других категорий жителей, которые подходили под ценз оседлости, составлявший на тот момент 12 месяцев. Как следствие принятия этого акта, число избирателей выросло на семь миллионов, что и привело к победе лейбористов на выборах в ноябре 1945.