Историческое развитие социального обеспечения в СССР

Особенности социальной работы в СССР в довоенное время

В первой трети 20 века в России происходило серьезное реформирование системы социальной помощи. В мае 1917 года было создано новое для страны ведомство – Министерство государственного призрения (постановлением Временного правительства). Оно стало заниматься делами призрения и социальной помощи.

Главной задачей Министерства было поддерживать, улучшать и развивать общественное призрение в стране при помощи объединения и согласования работы органов земского и городского самоуправления, приходских попечительств, общественных организаций, учреждений и частных лиц. Также среди его задач было выполнения функций социального контроля.

Осенью 1917 года Министерство пополнилось Ведомством учреждений императрицы Марии (с имуществом и капиталом), Советом Человеколюбивого общества, Канцелярией Верховного совета по презрению семей лиц, которые находятся на войне, а также семей с ранеными и погибшими воинами, Попечительством о трудовой помощи, Романовским комитетом, Бюро общегосударственного комитета помощи военно-увечным, Скоблевским комитетом для выдачи пособия тем, кто потеряли на войне способность к труду, Алексеевским комитетом, Советом детских приютов, Попечительством о слепых, Попечительством о глухонемых, Императорским женским патриотическим обществом, частью отдела народного здравия и общественного призрения Министерства внутренних дел.

Однако это были далеко не все реформационные меры и меры по демократизации системы социальной помощи в государстве.

Тем не менее, за исключением переподчинения министру части прежней системы общественного призрения, прочих результативные практические шаги не были сделаны. Некоторые субъективные и объективные причины сделали работу Министерства дезорганизованной.

Меньше чем за полгода на посту министра государственного призрения сменилось 3 человека. До начала революции персонал центрального аппарата Министерства насчитывал только 19 человек. Это стало финальной точкой в вопросе реформирования общественного призрения с сохранением частной благотворительности в стране.

Влияние Великой Октябрьской социалистической революции и начало советского времени

Критической точкой в истории социальной работы в России стала Великая Октябрьская социалистическая революция (7 ноября 1917 года). Как и во времена Петра, на роль главного помогающего субъекта выходит государство. Советская власть, занявшая главные позиции в России, вооружилась лозунгами, близкими народу: остановка войны, передача земли крестьянам, а фабрик – рабочим. Также был издан декрет о мире, который позже был дополнен декретом о земле, который открыл дорогу для конфискаций земель помещиков, царей, церквей и монастырей, а также перераспределению их между крестьянами. Кроме земли национализации подлежали банки, промышленность, транспорт – все стало находиться под контролем рабочих.

Во времена царской России социальное обеспечение приходилось только на небольшую часть промышленных рабочих. Уровень такого обеспечения был низким, крестьяне не имели почти никакой помощи. Одно из требований пролетариата в борьбе за политическую власть – широкое социальное обеспечение для всех трудящихся. Основную роль в разработке таких требований и становлении, развитии всей советской системы социального обеспечения сыграл В. И. Ульянов-Ленин.

За первые годы советской власти Лениным были подписаны около 30 декретов, касающихся вопросов социального обеспечения рабочих, крестьян, военнослужащих и их семей.

Среди основных принципов первых декретов Советского государства можно назвать:

• государственную ответственность за организацию о реализацию социального обеспечения трудящихся;
• высокий уровень социального обеспечения.

Для советского социального обеспечения были характерны существенны отличия от буржуазных систем социального обеспечения. В зарубежной системе акцент делался на решение проблемы обеспечения нетрудоспособных, престарелых и тех, кто лишился работы – за счет трудящихся. Основным источником поступлений в фонды, направленные на социальную помощь, почти во всех капиталистических странах были взносы самих трудящихся, несмотря на усиление эксплуатации, рост прибыли среди монополий, а также увеличение налогов, которое государство брало с заработной платы.

После революции стал назревать экспериментальный поиск новой модели социальной поддержки нуждающихся, который и был предложен к реализации. В 1917 году 14 ноября создали Народный комиссариат государственного призрения или НКГГТ. Он отвечал за попечение инвалидов войны, их семей, стариков, несовершеннолетних, охрану материнства и младенчества. Комиссаром государственного призрения республиканским правительством была назначена А. М. Коллонтай.

НКГГТ взял на себя все дела, имущество и деньги предыдущих благотворительных ведомств и органов общественного призрения. Подлежали упразднению все частные благотворительные общества и учреждения. К примеру, 2 ноября 1917 года упразднили благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам, 14 ноября не стало Ведомства учреждений императрицы Марии, 12 января 1918 года – Всероссийского попечительства об охране материнства и младенчества, а 22 января – Алексеевского о раненых комитета и Александровского о раненых комитета и др. Вместо них были созданы государственные отделы социальной помощи:

• комиссия по делам несовершеннолетних по борьбе с детской преступностью (01.01.1918);
• отдел призрения несовершеннолетних;
• отдел по охране материнства и детства;
• пенсионные отделы военно-увечных при местных советах при Комиссариате государственного призрения (25.01.1918) и др.

20.04.1918 произошло переименование НКГП в Народный комиссариат социального обеспечения (НКСО). Очень много понятий упраздненной системы помощи были признаны устаревшими и переместились в архивные лексические запасники. Среди прочих – богодельня, приют, убежище, милостыня, ночлежка, призрение, милость, благотворительность и др. Они стали считаться унижающими человеческое достоинство и подтверждением имущественного неравенства.

НКСО стали выполнять такие функции как оказание помощи жертвам контрреволюции, борьбу с нищенством и проституцией, оказание помощи в случае стихийных бедствий, обеспечение престарелых и инвалидов, опеку.

Правительство же стало выполнять основные положения страховой программы, которые были утверждены на Пражской конференции РСДРП. В период 1917-1922 годов приняли свыше 100 декретов и распоряжений в сфере соцобеспечения. Были открыты 1500 заведений по охране материнства и младенчества.

Все эти нормативные акты легли в основу фундамента для последующей организации госсистемы социального обеспечения советского типа. Он был предназначен для трудящихся, у которых не было опыта эксплуатации чужого труда и прочих источников средств к существованию (за исключением вознаграждения за труд, кроме красноармейцев и членов их семей).

Одним из ключевых моментов в становлении советской модели соцобеспечения стало принятие в 1918 году «Положения о социальном обеспечении трудящихся». С этого момента стали говорить о предоставлении государственной социальной помощи, а не милостыни и благотворительности. Благодаря этому положению на законодательном уровне было закреплено несколько новых функций:

• социальное обеспечение граждан, которые в качестве источника существования имеют только собственный труд;
• социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти.

Среди прочих видов соцобеспечения в положении значились врачебная помощь, пенсии и денежные пособия, помощь натурой.

Всероссийский съезд Советов в 1918 году принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Согласно ей, должна была быть устранена эксплуатация человека другим человеком, установлена социалистическая организация общества. Тогда же на базе Декларации составили первую Конституцию советского государства. В ней, как и в последующих версиях, были задекларированы права трудящихся в самых разных областях человеческой деятельности. К примеру, право на труд, на отдых, на материальное обеспечение в старости в случае болезни, на охрану здоровья, на жилище, на пользование культурными достижениями, на образование, на участие в управлении гос-ми и общественными делами. Но эти права не касались лиц, которые имели связи с белогвардейским движением, полицией и жандармерией, представителями эксплуататорского общества. Все они становились врагами трудового народа. Поэтому все положительное, что касалось благотворительной и меценатской деятельности имущих слоев населения (в первую очередь – династии Романовых), скрывалось, а к концу советского периода истории практически бесследно стерлось из народной памяти.

Появление первых отделов социального обеспечения

Весна 1918 года – это время появления первых отделов социального обеспечения в губерниях и уездах, которые были наподобие отделов при исполкомах советов. Уже летом 1918 года новая организационная структура советской модели социального обеспечения нуждающихся, построенная на базе территориального признака, была закреплена Всероссийским съездом комиссаров социального обеспечения. В нее входили центральные, губернские и уездные органы социального обеспечения.

Согласно положению о социальном обеспечении (31 октября 1918 года), были установлены определенные виды материального обеспечения и услуг:

• пособия по временной нетрудоспособности;
• пособия по безработице;
• пособия по беременности и родам;
• пособия на рождения детей;
• пособия на погребение;
• пособия по инвалидности;
• пособия на медпомощь и протезирование и др.

Как следствие принятого в 1920 году Положения об отделах социального обеспечения 3-й категории п пунктах собеса, произошло разделение функций каждого из отделов социального обеспечения, были установлены штаты и закреплена практика двойного подчинения. Также были решены прочие организационные вопросы.

Надо сказать, что социальное обеспечение крестьян не было включено в государственную систему. Его осуществляли организации крестьянской взаимопомощи. Согласно Положению о крестьянских обществах взаимопомощи (28 сентября 1924 года), они должны были обеспечивать семьи военнослужащих, инвалидов и других беднейших граждан деревни, способствовать государственным органам в оборудовании, содержании и обеспечении расположенных в районе общества инвалидных учреждений, школ, больниц, очагов, яслей, детских домов, бесплатных столовых и др. Также по возможности они должны были открывать и содержать все эти заведения за счет собственных средств.

Не было прав на обеспечение за счет государственной систему также у ремесленников и прочих лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью. Россия стала одной из первых мировых стран (после Великобритании), которая установила страхование в случае безработицы – это Положение от 11 декабря 1917 года. Такое пособие люди получали до момента полной ликвидации безработицы в стране – до начала 1930-х годов.

Согласно Декрету о страховании в случае болезни (22 декабря 1917 года). Назначались пособия в случае болезни, родов или смерти работника. Также предоставлялась некоторая бесплатная врачебная помощь: первая помощь, амбулаторное лечение и лечение на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение. В соответствии с Декретом СНК от 20 ноября 1917 года, все лечебные учреждения предприятий были переданы бесплатно больничным кассам.

Новый Декрет СНК от 7 августа 1918 года устанавливал пенсионное обеспечение по инвалидности солдат Рабоче-Крестьянской Красной Армии (членов их семей – в случае потери кормильца).

В 1919 году появилось бесплатное детское питание – пайки на детей до 14 лет (не важно, каким было социальное положение их родителей).

Далее последовали годы поиска и апробации наиболее подходящих вариантов советской модели социального обеспечения. Почти каждый месяц функциональные задачи наркомата претерпевали дополнения и изменения.

1919 год стал годом отмены внесения взносов на соцстрахование для предприятий и учреждений за исключением частных работодателей. Также установили порядок прямого сметного финансирования социального обеспечения. Все страховые фонды и кассы, которые существовали раньше, стали одним целым – Всероссийским фондом социального обеспечения. Однако эта система не продержалась долго.

Новая экономическая политика стала результатом необходимости восстановить народное хозяйство после Гражданской войны. После того как государственные предприятия перешли на хозяйственный расчет, стала возможной замена государственного социального обеспечения рабочих и служащих социальным страхованием посредством взносов предприятий. Такой шаг был утвержден постановлением СНК РСФСР 15 ноября 1921 года.

У наркомата социального обеспечения был собственный орган печати, который назывался «Журнал Народного Комиссариата социального обеспечения». Он издавался до 1920 года, а после стал называться «Вопросы социального обеспечения». в 1921 году у Наркомата соцобеспечения появилось даже собственное издательство, где выходили каждую неделю газета «Известия НКСО» (после – «Взаимопомощь»). К 1923 году вышло 39 видов разнообразной литературы (тираж – 296 тысяч экземпляров).

Позже Союзный совет социального страхования при Народном комиссариате труда советского союза принял постановление «О лишении права на пенсию, пособий по безработице бывших помещиков, фабрикантов, полицейских, жандармов, руководителей контрреволюционных банд и др (от 21 февраля 1929 года). Все перечисленные получили право иметь соответствующие виды соцобеспечения, но после восстановления их в избирательных правах (после того, как была принята Конституция 1936 года).

Немногим позже – в 1923 году – социальное страхование перешло в руки профсоюзам. Государственный бюджет отныне взял на себя основные расходы, связанные с финансированием системы. Этот бюджет был объединен с бюджетом социального страхования. Как видно, социальное страхование потеряло страховой характер, но приобрело характер дотационный или госбюджетный.

Основные виды социального обеспечения

Если говорить о видах обеспечения, то, в соответствии с обозначенными принципами, система, которая создавалась, должна была вбирать в себя все случаи потери заработка в связи с нетрудоспособностью, старостью и безработицей. Также нужно было создать систему социальных услуг по оказанию медицинской помощи, протезированию, санаторно-курортному лечению, содержанию и воспитанию детей в детских учреждениях и прочее.

В центре внимания стало социальное обеспечение беспризорных и безнадзорных детей. Решением специальных комиссий дети принимались в интернатные учреждения (детские дома, трудокоммуны, приемники). Такие комиссии создавались около местных отделов народного образования. Позже детские дома стали появляться в соответствии с контингентом тех, кто в них обслуживался.

Также происходило формирование системы дошкольного в нешкольного воспитания детей в учреждения системы Народного комиссариата просвещения или Наркомпроса.

Большой популярностью пользовалась такая организация домов отдыха, в которых рабочие и служащие содержались бесплатно, за счет госбюджета и средство социального страхования. В 1922 году на территории РСФСР дома отдыха располагали примерно 20 тысячами мест.

После того как страна обратилась к нэпу – 1921 год – государственное социальное обеспечение крестьянства остановилось. Начал происходить переход к обеспечению в порядке взаимопомощи. Только военнослужащие и инвалиды войн могли рассчитывать на сохранение государственного социального обеспечения. Социальное обеспечение рабочих приобрело вид социального страхования. Каждый год происходило сокращение структуры и численности аппарата центральных и местных органов социального обеспечения населения – они были связаны с новыми взглядами на проблемы социального обеспечения. Некоторые из общественных организаций вроде Кооперации инвалидов, Общества слепых и глухонемых, Крестьянского общества взаимопомощи, превратились в самостоятельные хозяйственные единицы в органах социального обеспечения. Все это – переход от системы единого и равного для каждого гражданина социального обеспечения к системе разных форм обеспечения для различных соцгрупп. Также закончился этап в эволюции отечественной модели социальной помощи.

В 1922 году под социальным обеспечением понимали уже «государственную систему материального обеспечения и обслуживания всех граждан СССР в старости по болезни, при полной или частичной потере трудоспособности, а еще – многодетных семей». Все это предполагалось делать посредством государственных и общественных средств.

Во время нэпа стали возникать платные социальные услуги. Стали появляться платные лечебные заведения – больницы, санатории, амбулатории и др (от 12 января 1922 года, они контролировались Наркоматом здравоохранения). Также появилась платная медицинская помощь во время абортов, зубопротезировании и прочих сложных видах протезирования.

6 октября 1925 года вышло постановление СНК РСФСР, которое подразумевало взимание платы за содержание детей в детских учреждениях, однако размер такой платы был довольно ограниченным. Инструкция Наркомпроса обозначала, что плата за обучение детей в школах, воспитание детей в дошкольных учреждениях не может быть выше 6% от получаемой зарплаты для рабочих и служащих. Сумма не зависела от количества обучающихся и воспитывающихся детей.

Также важно отметить принятие правил выплаты пособий по временной нетрудоспособности. Они использовались для избежания нарушений трудовой дисциплины. Согласно постановлению Совета народных комиссаров СССР (15 января 1927 года «О мерах по борьбе с прогулами») страховые кассы могут не выдавать или останавливать выдачу пособий в некоторых случаях:

• нетрудоспособности в результате острого опьянения или действий, им вызванных (ранения, драки др), если такая нетрудоспособность продолжалась не дольше, чем 3 дня;
• если отпуск для лечения использовался не по назначению.

Наркоматом труда СССР 11.02.1930 года были утверждены Правила обеспечения по старости. 8 пункт этих правил говорит о том, что пенсионный возраст мужчин – 60 лет, а женщин – 55 лет. Что касается общего стажа работы по найму, то для мужчин это 25 лет, а для женщин – 20 лет. Также, согласно правилам, существовали льготные условия пенсионного обеспечения для работающих на подземных работах и для водолазов.

В 1930 году было принято пенсионное обеспечение за выслугу лет: оно касалось работников сферы просвещения, медицины, научных работников, а также работников гражданского воздушного флота.

Вместе с тем, что происходило улучшение обеспечения пенсиями и пособиями, государство также стало ориентировать органы социального страхования, чтобы они развивали «натуральные и обобществленные виды профилактической, медицинской и социально-бытовой помощи. А это – дома отдыха, ясли, санатории, детские сады, молочные кухни, профилактории, пионерские лагеря и др. К примеру, скорую помощь оказывали бесплатно всем, кому она была нужна вне зависимости от его социального положения. Также было обязательное медицинское освидетельствование различных категорий работников, принудительное лечение лиц, у которых были обнаружены некоторые заболевания, существовала диспансеризация школьников в рабочих районах и систематический врачебный осмотр школьников в прочих районах.

Как результат коллективизации – появление новых форм социального обеспечения колхозного крестьянства. По инициативе колхозных касс взаимопомощи были организованы детские сады и ясли, дома для престарелых, оказывалась помощь нетрудоспособным и др. Согласно примерному уставу сельскохозяйственной артели, было предусмотрено формирование в колхозе фонда помощи престарелым и нетрудоспособным колхозникам.

Принятая в 1936 году Конституция СССР укрепила победу социализма в СССР. Одно из наиболее важных прав, которое было в той Конституции – это право на материальное обеспечение. Оно звучит так, что у всех граждан союза есть право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Такое право предоставляется широким развитием социального страхования рабочих и служащих посредством государства, бесплатной медпомощью трудящимся, доступностью трудящимся большого выбора курортов.

1920-1930-е годы – это время, когда в практических подходах к соцобеспечению особое внимание уделяли разнообразным проблемам социальной патологии. В основном – профессиональному нищенству, проституции, беспризорности. Однако в это время почти совсем не исследовалась проблема алкоголизма, которые продолжали существовать.

Когда были разделены функции между Комиссариатом и НКСО относительно народного образования, вопросы практического и теоретического осознания детской беспризорности делаются уже не такими актуальными. Понятие «беспризорность» состоит из нескольких проблем, которые имеют связь только с нищенством и проституцией. Становление и развитие профессионального нищенства изучался относительно как современных условий, так и дореволюционных событий, которые породили эти социальные патологии.

Московское отделение социального обеспечения накопило большой опыт «технологии борьбы» с профессиональным нищенством. Именно здесь были найдены отличительные для мегаполиса критерии подхода к нищим, использовались индивидуальные меры борьбы. По состоянию на 1926 год в Москве было около 7-8 тысяч нищенствующих людей. Тем не менее, технологии борьбы с профессиональным нищенством отличались локальным характером. К примеру, в Москве были такие меры как отправка нищих в колонии или лагеря, а если человек был на грани перехода – то в трудовой дом. Люди, которые по воле случая оказались в нужде, получали единовременные пособия.

В 1920-1930-е годы в центре внимания были проблемы проституции. СМИ активно обсуждали вопросы, связанные с новой ролью женщины в современных условиях – когда быт становился препятствием для древней профессии, на первый план выходили технологии борьбы с этим социальным недугом. Эта проблема, в частности, была в центре внимания первого советского министра общественного призрения А. М. Коллонтай.

Если говорить о том, какие методы применялись относительно проституток в Москве, то это были не только превентивные, но и оперативные. Все зависело от социально-медицинских факторов женщины: ее направляли или в лечебно-воспитательную мастерскую, или в трудовую колонию, или в мастерскую. Но преимущество было у профилактических мероприятий. Центральное место занимала технология социального патронажа. Поэтому при Московском институте социальной гигиены появились группы сестер социальной помощи. Имея предварительную подготовку, они занимались социальным патронажем в местах социальной напряженности.

Также в Москве были открыты опытные пункты социальной помощи. Здесь принимали проституток и помогали решать женщинам различные проблемы. Среди разнообразных форм помощи женщинам – направление на работу, обеспечение талонами на ночлег и обед, трудоустройство, выдача пособий, чтобы они могли вернуться домой.

Важное место в социальном обеспечении во время обустройства социализма занимали вопросы инвалидности и медико-трудовой экспертизы. В советский период это направление развивалось во многом благодаря работе Центрального научно-исследовательского института организации труда инвалидов, который был организован в 1930 году.

Также под прицелом были пенсионное обеспечение и пособия. Существовали некоторые негосударственные пенсионные страховые фонды. Система организации правильного отдыха трудящихся контролировалась лично В. И. Ульяновым-Лениным и министром здравоохранения Н. А. Семашко. В 1922 году в стране приняли указа Совета народных комиссаров о защите рабочих на особо вредных производствах и их реабилитации при увечье или инвалидности.

Со временем в стране появилась система материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан, которая покрывала несколько направлений:

• гос-ое соцобеспечение, выдаваемое военнослужащим, учащимся, членам различных творческих союзов и членам семей всех этих организаций;
• гос-ое соцстрахование, распространявшееся на рабочих и служащих и находившееся в ведении профсоюзов. Источником финансирования были средства обязательных страховых взносов учреждений и дотации из гос-го бюджета;
• соцобеспечение членов колхозов. Его проводили соответствующие общественные организации колхозов при участии органов гос-го соцобеспечения. Формирование средств фонда происходило благодаря отчислениям от доходов колхозов и дотаций госбюджета.

В Конституции СССР, которая была принята в 1924 году, были изменения в системе соцобеспечения и соцстрахования населения. В частности, появилось полное социальное страхование всех видов наемного труда и всех видов утраты трудоспособности. Конец 1929 года – это время утверждения полного социального обеспечения трудящихся по случаю всех видов потери трудоспособности и пособия по безработице. Интересно, что ничего подобного больше нигде не было. А еще рабочие могли получать полностью бесплатное образование и медицинское обслуживание.

Как видно, до начала ВОВ уже имелась система социального обеспечения советского типа, которая распространялась на всех граждан Союза.