Земская модель самоуправления в России

Важнейшим этапом реформ местного самоуправления стала реформа 1861 г. В её положении было указано, что волостное управление отныне составляют волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. В состав самоуправления входили сельский староста и сельский сход. Должности крестьянского самоуправления замещались на три года.

Земская реформа 1864 г.

Сельский сход решал вопросы, которые касались пользования общинной землёй, общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, а также занимались раскладкой казённых податей, денежных сборов и т.п. У сельского старосты были большие полномочия в отношении общественных дел в пределах компетенции сельского самоуправления. Более того, он имел полномочия и по административно-полицейским делам. Сюда включались охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В случае, если сельский староста отсутствовал, то все решения, принятые без него, не имели никакой законной силы.

Для контроля крестьянского самоуправления были созданы должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. Об этом говорилось в «Положении о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях». Должности мировых посредников занимали местные потомственные дворяне-помещики, которые несли ответственность за определённые имущественные условия. Одновременно с тем мировые посредники выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, которые имели возможность влиять на результаты выборов гласных из крестьян.

Стоит отметить, что волостное и сельское самоуправление должного развития не получило. Ключевой преградой служило сохранение сословного принципа формирования местного самоуправления. Органы крестьянского самоуправления находились под жёстким контролем местных учреждений по крестьянским делам, которые в большинстве своём состояли из помещиков и состояли под контролем со стороны судебно-административных органов, представители которых замещали должности по крестьянскому управлению.

В результате проведения реформы крестьяне были в большей массе недовольны собственным положением. Это, в свою очередь, стало причиной всплеска политической и общественной активности населения и привело к развёртыванию борьбы на всех уровнях государственной власти, в том числе правительство и императорский двор.

Последствием таких действий стало то, что император Александр II был вынужден в 1864 г. Принять в противовес ещё одно «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое уже в 1867 г. Охватило своим действием 34 губернии европейской России.

Все ведомства и службы, которые занимались до 1864 г. Делами земских повинностей, общественного призрения, народным продовольствием и т.п. были упразднены. Дворянское самоуправление больше не занималось делами, которые относились бы к местному хозяйству губерний и уездов.

Система земских учреждений, которая была создана заново, включала в себя:

• Земские избирательные съезды, члены которых избирались на три года – земские гласные в земские собрания.
• Земские собрания.
• Земские управы.

Выборы в земские учреждения могли проводиться на трёх избирательных земских съездах от трёх избирательных курий:

• Курии уездных землевладельцев.
• Городской курии.
• Сельской курии.

Для сельской курии было характерно отсутствие имущественного ценза, но при этом существовала система трёхступенчатых выборов. Происходили они по принципу того, что крестьяне, собирались на волостной сход, назначали своих выборщиков и отправляли их на уездное собрание. Это уездное собрание было уполномочено проводить выборы земских гласных.

Избирательные съезды наделялись правами один раз в три года выбирать состав земских собраний. Заседание земских собраний проходило не менее одного раза в год. Роль председателя земского собрания отводилась предводителю дворянства. В полномочия уездных земских собраний входило решение таких вопросов:

• Распределение внутри уезда государственных и губернских сборов. Эта функция возложена законом или исходит от правительства на уездные учреждения.
• Формирование предварительных планов для губернских смет касательно размеров и способов исполнения в уезде повинностей, которые имеют отношение к разряду губернских или состоят в губернском земском собрании.
• Получение разрешений на открытие торгов и базаров.
• Предоставление по требованию в отношении предметов хозяйствования губернским земским учреждениям местных сведений и заключений.
• Отнесение просёлочных и полевых дорог к разряду уездных, а также установление соответствия уездных дорог и последующий перевод их в разряд просёлочных. Кроме этого в их ведении находились вопросы относительно изменения направлений уездных дорог.
• Выполнение местных распоряжений и надзора по указаниям губернской управы в границах уезда по устройству губернских путей сообщения, а также для исполнения потребностей сообщения и взаимному страхованию.
• Предоставление отчёта для губернского земского собрания, в котором содержится информация касательно соответствующих действий.

Исключительными компетенциями земских учреждений были такие:

• Раздел на уезды и губернские земские здания, сооружения, пути сообщения, повинности, заведения общественного призрения, а также их разделение и изменение.
• Принятие решений относительно открытия новых ярмарок и перенесение или изменение сроков уже существующих.
• Принятие решений относительно открытия новых пристаней на судоходных реках и перенесение имеющихся.
• Предоставление ходатайств через начальника губернии с информацией о переносе по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных.
• Распределение средств между уездами, полученных от государственных сборов, а также распоряжение ими как средствами, которые полагаются по закону или распоряжению правительства.
• Рассмотрение и разрешение возникающих трудностей, которые встречались в утверждении смет и раскладок уездных сборов.
• Рассмотрение дел в отношении взаимного земского страхования имущества от огня.
• Рассмотрение жалоб, поступающих от населения, на действия земских управ.

Положение 1864 г. не содержало конкретного устава функций земств. Главная задача, которая стояла перед ними было наведение порядка в выполнении земских повинностей. Список возможных, но не всегда обязательных занятий земств, согласно тексту положения, выглядел так:

• Распоряжение имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями.
• Попечительство «О развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности.
• Руководство над взаимным земским страхованием имущества.
• Принятие участие в попечительском совете, который рассматривает вопросы народного образования и здравие.
• Распределение государственных денежных сборов, которое находится в ведении земства.
• Взимание и распределение трат местных сборов.

Говоря об общих губернских повинностях, стоит отметить, что в ведении земских учреждений находились следующие функции:

• Строительство и поддержание жизнеспособности дорог, мостов, переездов и верстовых столбов.
• Наём домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей.
• Содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах.
• Содержание посредников, которые находятся в специальном положении межевания, а также канцелярий посреднических комиссий.
• Содержание местных учреждений, которые занимаются крестьянскими делами.
• Содержание комитетов, которые отвечают за статистику.

Важно отметить тот факт, что к участию земства в образовании и здравоохранении допустили только с хозяйственной стороны, иными словами земства имели право ассигновать установленные суммы на дело народного образования и здоровья, но не могли распоряжаться данными средствами.

По право сказать, даже в таким маленьких пределах, земства не использовали свои права на свободу и самостоятельность. По большому счёту практически все постановления, заключения займов, проекты смет и т.п. требовалось утвердить у губернатора или министра внутренних дел. Любое постановление могло быть опротестовано.

Кроме этого, закон 1864 г. серьёзно ограничил полномочия исполнительной власти.

В распоряжении земств были весьма незначительные суммы. К ключевым источникам доходов относились права облагать земских налогоплательщиков всё новыми и новыми налогами. Даже несмотря на то, что земства действовали в интересах населения, они были вынуждены прибегать к увеличению налогов и их видов. Но стоит отметить, что и в этой сфере их действия также были ограничены.

Земские управы представляли собой исполнительные органы земств. Их состав складывался из тех, кого избирали на первом заседании земского собрания нового созыва. В свою очередь, губернская управа могла быть избрана на срок три года. Председателя губернской управы утверждал министр внутренних дел. Уездная управа складывалась из председателя и ещё двух лиц, которые входили в состав земства. Председателя уездной управы обязательно утверждал губернатор.

Управы были обязаны выполнять распоряжения земских собраний. А также:

• Составлять губернские сметы, расклады и отчёты.
• Вести подготовительные работы по сбору необходимых сведений и заключений.
• Наблюдение за поступающими земскими доходами и расходами.
• Представлять в суде интересы земства по имущественным делам.
• Распоряжаться с позволения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

Одним из главных принципов деятельности управ предусматривал публичный контроль. Согласно тексту Положения 1864 г., все сметы, раскладки, отчёты управ и даже результаты ревизий должны были представляться на всеобщее обозрений в «Губернских ведомостях».

Стоит отметить, что в 1867 г. приняли закон, согласно которому были запрещены все сношения между земствами разных губерний, а вскоре даже по общим делам управления. Постановление гласило, что отчёты земских управ могут быть напечатаны только с позволения губернатора. Таким образом, можно говорить о том, что местное население в большей степени потеряло возможность контролировать деятельность земских учреждений. Конечно, это негативным образом сказалось на эффективности их деятельности.

Реформа не была в состоянии создать низшее звено самоуправления, которое могло служить бы дополнением в системе земских учреждений – волостного земства. Тот факт, что полностью отсутствовали достаточные средства для формирования счёта обложения местного населения, говорил о том, что наблюдалась острая необходимость создания собственного исполнительного аппарата. Зависимость земств от правительственных органов была очень высока.

Даже несмотря на все недостатки, которые характерны земствам, им удалось сыграть свою важную роль в развитии местного хозяйства, средств связи, здравоохранении и народного просвещения. В общей массе, органы городского самоуправления были наделены широкой самостоятельностью в области ведения городского хозяйства и в решении вопросов на местном уровне.

Результаты реформы городского управления

Говоря о результатах земской реформы, необходимо учитывать тот факт, что более эффективной она была в городской среде, нежели в сельской местности. Чуть позднее, уже в 1870 г. в городах смогла установиться рациональная структура городского управления. Важно, что распорядительные функции получила городская дума. Управа стала исполнительным органом. А деятельность управы контролировала дума, которая полагалась на соответствующую инструкцию. Все члены управы выбирались думой, и, что крайне важно, они не утверждались дополнительно на разных уровнях. К тому же их могли отстранять от занимаемых должностей постановлением и далее дела передавались в суд. Дума избирала и городского главу. Но утверждался он, опираясь на ранг города, либо губернатором, либо министров внутренних дел.

В таблице ниже приводится пример того, как росла активность земств с 1910 по 1915 гг., а также структура их расходов.

Земская модель местного самоуправления имела свои характерны черты. Они таковы:

• Для земской модели было характерна работа учреждений вне системы государственных органов.
• Наличие земской системы на двух административных уровнях: уездном и губернском.
• Земские органы были наделены значительными полномочиями.
• У земских органов была стабильная финансово-экономическая база.
• Земская система имела чёткую правовую регламентацию.

Заключительный период истории земств в России связан с их ликвидацией. Осенью 1917 г. серьёзное воздействие на них оказывали параллельные органы местной власти – Советы рабочих, солдатский и крестьянских депутатов. Таким образом это стало причиной возникшего кризиса власти – двоевластие Советов и Временного правительства, комиссарами которого по большей части были земские деятели. Ликвидировать губернские, уездные и волостные собрания стали сразу после победы в вооружённом восстании в Петрограде. А после III Всероссийского съезда Советов этот процесс стал необратим. Полностью земства были ликвидированы в середине 1918 г.

Земское о городское управления полностью отвечали всем требованиям времени и законам самоуправления.

Земская система самоуправления уникальна по своей сути не только в России, но и во всём мире.