Профессиональная этика в государственной структуре

Профессиональная этика в системе г государственной службы

На современном этапе развития формирование профессиональной культуры государственной службы является немыслимым без специфических норм профессиональной этики и инфраструктуры, которая бы обеспечивала их соблюдение.

В большинстве стран мира вместе с профессионализмом уделяется большое внимание формированию у государственных служащих таких моральных качества, как честность, ответственность перед законом, стремление к совершенствованию своей компетенции, уважение по отношению к гражданам, дисциплинированность, нравственность и многие другие. 

При высоком уровне этического поведения государственных служащих социум обретает такие выгоды как:

• более экономный уровень использования ресурсов;
• качественную систему принятия решений;
• снижение антисоциального поведения в государственной системе;
• уменьшение числа конфликтных ситуаций и увеличение уровня доверия к власти;
• снижение формализма, бюрократии и бумаготворчества.

Понятие административной этики

Если же говорить об административной этике, то она является особым видом профессиональной этики, которая связана с проблемами государственного управления, спецификой бюрократических предприятий. 

В качестве кодекса поведения государственных служащих и науки о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных служащих и должностных лиц, административная этика подразумевает конкретно обозначенный вид нравственных взаимоотношений, представляемых оптимальными с точки зрения отправления сотрудниками государственного аппарата своей профессиональной службы.

Таким образом, можем сделать вывод, что административная этика (профессиональная этика государственных сотрудников), имеет ряд отличий, в частности, сравнительно более высокий уровень регламентации (насколько это в целом является возможным для такого регулятора социальных отношений) и особый статус государственных служащих в качестве носителей административно-этических ценностей. 

Основными принципами административной этики называют следующие:

• лояльность ко всем ветвям власти, воле электората, к органам и учреждениям государственной власти;
• законность в качестве строгого соблюдения буквы и духа закона;
• нейтральность (соблюдение беспристрастности);
• обеспечение государственного интереса;
• открытость и гласность;
• справедливость;
• неподкупность;
• гуманистические принципы;
• ответственность;
• добровольное ограничение государственными сотрудниками своих гражданских прав и свобод.

Кроме профессиональной этики государственных служащих — административной этики — в рамках данного параграфа стоит упомянуть о ряде иных видов профессиональной этики, которые непосредственно связанны с деятельностью государства и его структурных элементов.

Здесь можно говорить о таких видах профессиональной этики, как врачебная этика, педагогическая этика, этика социального работника, то есть первоочередно работников общественной сферы. 

Отличительной чертой от этики государственных служащих можно признать то, что нормы профессиональной этики для сотрудников общественной сферы почти никоим образом не регулируются на уровне законодательства, то есть отсутствует какое-либо нормативно-правовое обеспечение. 

С другой стороны, нельзя не обратить внимание на то, что профессионально-этические нормы так глубоко «встроены» в профессиональную культуру врачей и педагогов, что чаще всего не нуждаются в данном официальном обеспечении.

Но также, ряд отдельных вопросов (к примеру, механизм разрешения конфликтов интересов либо противоречий между интересами дела и внутрипрофессиональной солидарностью) все же нужно оформить в официальном, либо законодательном порядке, либо на подзаконном уровне.

Этическая инфраструктура

Для того, чтобы высокие этические нормы и стандарты были распространенным явлением в государственной системе, а также были осуществлены на практике, нужно создать соответствующую этическую инфраструктуру. Цель ее формирования заключается в поддержке и обеспечении высокого уровня морали в рядах сотрудников органов государственной власти, так как сам факт существования этических норм и ценностей, а также этического законодательства не является гарантией их автоматического выполнения.

Данная этическая инфраструктура обычно состоит из нескольких элементов и наделена руководящей, контрольной и управленческой функциями. Этическая инфраструктура должна являться дополнением правовых и финансовых основ политики и администрирования.

Нормы профессиональной этики государственных гражданских служащих частично включены в Закон № 79-ФЗ (например, данной теме посвящена статья 18, которая включает в себя требования к служебным поведенческим нормам государственных гражданских служащих) либо в соответствующие нормативно-правовые акты субъектов РФ, частично в административные и должностные регламенты, частично в специальные кодексы профессиональной этики, которые утверждаются представителями нанимателя в каждом государственной органе. 

Проблемы административной этики

К числу проблем административной этики стоит причислить:

• закрытый тип государственного аппарата;
• отсутствие эффективных средств социального контроля, что является условием для нарушения не морально-правовых норм;
• иерархический принцип построения государственной службы, что становится причиной копирования примеров поведения (в том числе и негативных) с вышестоящих уровней иерархической лестницы на нижестоящие;
• высокая степень регламентации государственной службы, следование регламенту и инструкциям, что становится причиной формализма и невнимательного отношения к проблемам обычных людей;
• корпоративизм (групповой эгоизм), то есть чиновничество формирует довольно закрытую общественную группу, в которой главной задачей является не соблюдение прав и законных интересов граждан, а защита собственных интересов внутри совей группы. Это становится причиной возникновения опасности подмены моральных требований социума корпоративными интересами государственного аппарата и присвоения своей группе функций власти.

Довольно злободневной и отдельно стоящей проблемой административной этики по-настоящему принято считать проблему борьбы с коррупцией.

Коррупция

Данное неофициальное право на получение статусной ренты чиновниками, которое связаны со злоупотреблением служебными полномочиями в целях извлечения корысти различных видов, что оказывает влияние на хозяйственный рост и общественно-политическую стабильность в государстве, дискредитирует принцип конкуренции на ключевых рынках, уменьшает уровень легитимности органов власти и становится причиной увеличения разрыва в отношении равенства и справедливости в социуме.

В документации Всемирного банка существует следующее определение: «коррупция есть злоупотребление государственной властью с целью извлечения личностных выгод». Советом Европы коррупция определяется в качестве «любого поведения лиц, которые наделены полномочиями в государственном секторе, нарушающего обязанности, которые вытекают из данного статуса должностного лица, и ставят своей целью получение каких бы то ни было ненадлежащих привилегий для себя или других лиц».

Закон о противодействии коррупции содержит такие слова: «Коррупция есть злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства с целью получения выгоды в виде денег, ценностей, другого имущества либо услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление данной выгоды указанному лицу иными физическими лицами».

Различают несколько разных точек зрения касательно природы и причин коррупции в качестве общественного явления в государственном аппарате. Самыми известными являются два подхода к коррупции, когда ключевое внимание уделяется: 

1. моральной сути данного явления;
2. функциональной сути коррупции.

Представители первой концепции характеризуют коррупцию в качестве отклонения от моральных норм и стандартов, которые приняты в социуме. В центр ставится человек, который несет моральную ответственность за свои поступки и поведенческие нормы. В то же время при этом не принимаются во внимание общественные условия и политические факторы, способствующие распространению данного явления.

Другой теоретический подход дает обоснование коррупции в качестве определенной функции, конкретного действия, связанного с характером государственной системы и особенностями хозяйственных взаимоотношений в социуме. В данном случае неэтичное поведение государственных служащих объясняется негативными обстоятельствами извне, в том числе институциональными, общественно-хозяйственными и организационными факторами.

В связи с этим, бороться с коррупцией нужно, прежде всего, посредством трансформации данных обстоятельств, формируя внешнюю среду, в рамках которой коррупция будет отторгаться подобно инородному явлению.

Помимо этого, имеют место еще несколько факторов, которые в негативном ключе оказывают влияние на этику служебного поведения сотрудников государственного аппарата. Прежде всего, это сильное давление разнообразных политических сил, которые зачастую ставят политическую целесообразность выше принципов морали; во-вторых, наличие сильной организационной культуры, в рамках которой ключевым считается принцип лояльности к данной организации и ее руководящему звену; в-третьих, сохранение общественно-хозяйственных и организационных условий для коррупции в органах государственной власти, включая низкий уровень заработной платы, нарушение принципа приема и продвижения согласно заслугам.

Борьба с коррупцией

Ключевыми условиями, которые бы препятствовали коррупции, можно считать: открытое и демократическое правительство, независимый суд, честное и компетентное государственное руководство, политика «чистых рук», ограничение уровня монополизма и вмешательства государства в хозяйственную деятельность, найм и продвижение служащих исходя из их послужного списка, актуализация регулирующих законов, результативная государственная общественно-хозяйственная политика, гражданский контроль, децентрализация, политическая конкуренция и многое другое.

Превентивными мерами борьбы с коррупцией в государственном аппарате можно считать:

• эффективную и хорошо скоординированную антикоррупционную политику, а также стратегию;
• рост уровня честности, ответственности и подотчетности политических деятелей и государственных служащих, повсеместное использование в практике государственных органов кодексов служебного поведения;
• регулярная проверка деклараций о доходах высшего государственного руководства и крупных политиков;
• систему государственных закупок, которая была бы основана на конкурентных началах, открытых и объективных критериях при принятии решений;
• развитие конкурентного частного сектора, открытое и честное партнерство между бизнесом и органами государственной власти;
• наличие критериев эффективности, открытости и результативности деятельности государственного сектора, прозрачность работы государственного аппарата;
• расширение участия граждан в политическом процессе и формирование системы независимых СМИ и проч.

Для осуществления профилактических мир осуществляется экспертиза нормативно-правовых актов на предмет их коррупциогенности. Ключевое внимание отводится содержанию правовых норм, формам вероятных проявлений коррупции, ступени коррупциогенности нормативного акта, введение антикоррупционных норм и механизмов. Регулярно публикуется рейтинг восприятия коррупции в разных государствах (оценка дается гражданами, предпринимателями, международными инвесторами, группами интересов, СМИ).

Элементы антикоррупционной политики

Как правило, государственная антикоррупционная политика создается на всех уровнях государственного управления и состоит из нескольких частей. Считаем целесообразным изучить каждую из них.

1. Национальные антикоррупционные программы, которые охватывают широкий перечень законодательных, институциональных и организационных мероприятий, помогающих менять поведение и ментальность аппарата чиновничества. Они включают в себя рост степени прозрачности органов государственной власти, профессионализация государственной службы, улучшение процедур государственных закупок, судебную реформу и проч.
2. Этическая инфраструктура, которая включает в себя профессиональные кодексы поведенческих паттернов чиновников, специальные законодательные акты, систему ответственности и контроля, политические установки и стратегию, механизм социализации, этическое обучение и проч.
3. Система международной поддержки, то есть совместные мероприятия национальных институтов (государственных, социальных, частных) и международных организаций в сфере противодействия политической, административной либо коммерческой видов коррупции.

Основными методами противодействия коррупции, которые применяются на сегодняшний день на государственной гражданской службе в Российской Федерации, можно считать:

• декларирование лицами, которые претендуют на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
• проверку данных, которые представляются лицами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы, и государственными гражданскими служащими, и соблюдения государственными гражданскими служащими требований к поведению на службе;
• антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов;
• совокупность общественно-психологических и нравственно-этических механизмов противодействия коррупционной деятельности, в том числе повсеместное распространение в практике государственных органов этических кодексов.

Данный факт серьезным образом осложняет создание и повсеместное внедрение системы этических санкций. Де-факто единственной санкцией за нарушение норм этики можно считать бойкот нарушителя со стороны коллектива (что само по себе делает последующее нормальное исполнение должностных обязанностей довольно затруднительным).

Относительно «свежей» поправкой в статье 33 Закона № 79-ФЗ стало введение такого основания для аннулирования служебного контракта как утрата доверия. Данное основание распространяется как раз на такие случаи, когда имеет место трудноразрешимый конфликт интересов либо иное нарушение государственным гражданским служащим норм административной этики на рабочем месте.

Достаточно сложен процесс внедрения норм профессиональной этики на государственной службе и формирования механизма обеспечения соблюдения государственными гражданскими служащими норм профессиональной этики.

Наблюдается тесная взаимная связь между уровнем административной этики государственных служащих, с одной стороны, и уровнем эффективности государственного управления — с другой.

На современном этапе в большинстве государств на государственной службе принято поддерживать тенденцию формирования механизма управления эффективностью посредством совокупности ценностей и культуры, а не бюрократических правил и норм.

Сущность данной модели кроется в том, что итоги деятельности руководства зависят от совокупных ценностей и этики, которые должны сплачивать и объединять их как представителей профессиональной государственной службы, функционирующей в интересах всего населения. Также им стоит быть компетентными еще в трех сферах управления: иметь стратегическое мышление и быть инноваторами-аналитиками; иметь навык привлечения и мобилизации персонала организации, внешних организаций и партнеров; а также обладать компетенцией управления человеческими ресурсами, финансами и процессами менеджмента в организации.

Конфликт интересов

Ключевой институт, который обеспечивает контроль за соблюдение государственными гражданскими служащими норм профессиональной этики, это комиссии по служебной этике и урегулированию конфликта интересов. Данные комиссии на сегодняшний день сформированы в рамках структур всех государственных органов, а типовое положение о комиссии утверждено указом Президента нашей страны.

Этика в государственной системе базируется на моральных обязательствах служащих разного уровня управления перед социумом и государством, которые им следует соблюдать в ходе своей профессиональной деятельности. Главным «ядром» считается ответственность и моральные обязательства государственных служащих перед неким конкретным объектом, которым может являться: а) закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты; б) конкретное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в совокупности. 

В связи с этим в ходе принятия решения может появиться проблема выбора приоритетов, когда нужно принять решение, основываясь на нормах ответственности и обязательств перед данными объектами, что становится причиной конфликта ценностей либо интересов. 

Одним из наиболее важных вопросов в государственной службе принято считать конфликт интересов, который включает такие типы:

• конфликт между социальными и личностными интересами;
• конфликт между лояльностью к организации и индивидуальной ответственностью;
• конфликт между целями предприятия и средствами по их достижению;
• конфликт между политическими задачами и соблюдением принципов морального поведения и проч.

Конфликт интересов есть ситуация, в ходе которой личная заинтересованность гражданского служащего оказывает влияние либо в состоянии повлиять на объективное исполнение им своих должностных обязанностей и при которой появляется либо в состоянии появиться противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или субъекта РФ, которое способно повлечь за собой причинение вреда данным законными интересам граждан, организаций, социума, Российской Федерации либо ее субъекта.

Лояльность к предприятию, отдельно взятому лицу зачастую трактуется в качестве высшей формы морали для государственных служащих. В связи с этим главным в работе по урегулированию конфликта интересов является то, чтобы распознать источники и происхождение данного конфликта, а затем отыскать пути и механизмы его решения.
Как основное средство по регулированию поведения служащих органов власти рассматривают два ключевых механизма:

• Внешний контроль, основывающийся на законах, этических кодексах и правилах, за неисполнение которых служащие несут ответственность, то есть механизм надзора и расследований.

К внешнему контролю в данной ситуации стоит отнести данные меры:

1. отлаженный механизм подотчетности государственных служащих;
2. этические кодексы, которые утверждаются в каждом конкретно взятом государственном органе;
3. законодательство в сфере этики государственной службы.

• Внутренний контроль, который основан на нравственных убеждениях, системе личных и профессиональных ценностей и общественных норм, которые проявляются в момент принятия решения либо другой деятельности.

Внутренний контроль в качестве средства регулирования поведенческих норм чиновников (так называемый моральный максимум) состоит из:

1. определенных поведенческих ориентаций;
2. этических ценностей и убеждений;
3. этических аспектов принятия решений (в том числе бескорыстия, беспристрастности в ходе принятия решений, уважения прав и законных интересов граждан и организаций, стремления придерживаться буквы и духа закона).

Также хотелось бы отметить одну из важнейших составляющих управления административной этикой — подотчетность (как внутреннюю, так и внешнюю). Это система и механизм контроля деятельности государственных служащих и распределения ответственности, которые принимают как формальный, так и неформальный характер. 

Эта система находит отражение в том числе в обязанности государственных служащих регулярным образом предъявлять представителю нанимателя информацию об имуществе, которое находится в их собственности, а также объеме доходов и обязательствах имущественного характера. В конце концов, степень соблюдения этических стандартов отображается в этическом поведении — следовании конкретным моральным нормам и избегании неэтических действий и решений.

Одной из наиболее важных задач является формирование профессиональной этики государственных служащих, что является неотделимым от деятельности по росту уровня их компетентности и совокупного уровня профессионального развития. 

Для достижения результатов, нужно, прежде всего, выявить основы профессиональной этики в государственном управлении, а также закрепить моральные стандарты и нормы служебного поведения в этическом кодексе государственной службы, кроме того, нужно сформировать механизмы обеспечения и систему поддержки этического кодекса.

Сферы применения законодательных актов

Особенная роль в вопросах регулирования этических аспектов государственной службы отводится законодательным актам, которые определяют юридические нормы поведения служащих (этический минимум) и устанавливают меру наказания для нарушителей данных норм.

Далее в рамках данной статьи считаем целесообразным рассмотреть сферы использования законодательных актов, которые относятся к этическим аспектам государственной службы:

• Виды деятельности государственных служащих. Это нормативно-правовые акты, которые регулируют конфликты интересов, решают вопросы трудоустройства после ухода со службы, принятие презентов, получение гонораров, работу по совместительству и проч.
• Финансовое положение государственного служащего — специальные нормы, которые обязывают государственных служащих подавать декларацию в налоговые органы о перечне своих доходов и источниках их поступления.
• Регулирование лоббистской деятельности — законы, которые защищают органы государственной власти от чрезмерного давления групп интересов и лоббистов; обуславливающие принципы и формы взаимного действия законодателей с представителями данных групп, правовые границы их трудовой деятельности.
• Статус специальных служб (этических комиссий) — законы, которые устанавливают статус служб, создаваемых для разрешения конфликтных ситуаций и разрешения этических проблем в государственном аппарате.

Вместе с административным судопроизводством существует неформальное дисциплинарное производство, когда большинство вопросов служебной этики и дисциплины изучаются комиссиями, которые состоят из людей, имеющих авторитет у сотрудников. Во всех странах большое распространение получили профессиональные (служебные) этические кодексы, которые устанавливают поведенческие нормы (этический максимум), наиболее предпочтительные со стороны интересов социума и государства. 

Это стандарт, с которым нужно сравнивать свои поступки и решения, а также оценивать поведение служащих при выполнении должностных обязанностей. Этические кодексы могут быть эффективными только в совокупности с использованием системы поощрения и стимулирования высокоморального поведения персонала.

Особенной группой являются этические дилеммы, то есть ситуации, в рамках которых этичное поведение относительно одной группы (индивида) неразрывным образом связано с неэтичным поведением относительно другой группы (индивида), либо соблюдение одного этического принципа неизбежным образом влечет за собой нарушение иного этического принципа. 

Можно привести в качестве примера такие этические дилеммы в государственной службе: эффективность управления и соблюдение принципов законности, индивидуальную и коллективную ответственность, соблюдение открытости и рациональности при принятии решения и проч. 

В случае возникновения этических дилемм государственным служащим дается рекомендация основываться на существующем законодательстве и придерживаться основных принципов, выработанных на базе практического опыта большинства стран. 

Эффективный метод согласования интересов и разрешения моральных дилемм - это ориентация на развитие «этического диалога» между всеми заинтересованными сторонами.