Бюджетный контроль: понятие и формы

Правовой основой государственного и муниципального бюджетного контроля является Конституция, БК, Закон о Счетной палате, нормативно-правовые акты Правительства России, конституции (уставы) государственных субъектов, бюджетное законодательство субъектов России, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного управления, призванные регулировать бюджетные отношения.

Из федеративной природы России и единства бюджетной системы вытекает необходимость наличия единых требований к организации и реализации контрольной деятельности в бюджетной сфере. Данные требования заложены в правовой основе финансового контроля в России и обязательны для каждого субъекта бюджетных отношений. Их действие распространяется напрямую по всей территории России и не должно нарушаться в процессе законодательного регулирования финансового контроля на соответствующем уровне публичной власти.

Согласно статье 7 БК, в ведение государства в сфере регулирования бюджетных правоотношений входит определение начал составления и рассмотрения проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, утверждения и исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны, утверждения отчетов об их реализации и контроля за их осуществлением. В отношении финансового контроля подобные основы имеются в большинстве глав БК, так как контроль тесно связан и проходит практически по каждой стадии бюджетного процесса. Но их концентрированное выражение находится в главе 26 БК, построенной по принципу перечисления органов, которые осуществляют финансовый контроль на уровне государства или административно-территориального образования РФ с учетом принципа разграничения властей и уровней бюджетной системы России.

Цель государственного и муниципального бюджетного контроля – это обеспечение законного и продуктивного формирования и расходования средств бюджетов на всех уровнях бюджетной системы России.

Задачи государственного и муниципального БК

К задачам государственного и муниципального БК относится:

• контроль за формированием и исполнением бюджетов;
• контроль за продуктивным использованием государственных и муниципальных средств, а также за целевым использованием государственной и муниципальной собственности;
• контроль за составлением бюджетной отчетности и ведением бюджетного учета;
• разрабатывание стандартов и процедур реализации государственного и муниципального БК;
• формулировка предложений по повышению продуктивности и результативности применения государственных и муниципальных средств, а также государственной и муниципальной собственности;
• проверка того, как проводится внутренний контроль в исполнительных органах госвласти и местных администрациях.

Принципы БК

Поскольку БК является разновидностью государственной правовой деятельности, то он основывается на конкретных принципах. На сегодняшний день не все главные идеи бюджетного контроля закрепляются в законодательстве.

Начальные идеи государственного и муниципального БК подразделяются на принципы организации и принципы реализации БК. Принципы организации государственного и муниципального БК следующие:

• разделение работы органов государственного и муниципального БК согласно разделению функций и полномочий законодательных/представительных органов госвласти и местного управления и исполнительных органов (местной администраций);
• разделение функций и полномочий между органами государственного БК России, органами государственного БК субъектов России и органами БК муниципальных образований;
• координирование действий органов государственного и муниципального БК, чтобы исключить дублирование работы и обеспечить единую систему государственного и муниципального БК на каждом уровне госвласти и местного управления.

Реализация государственного и муниципального БК невозможна без принципов:

• законности;
• объективности;
• эффективности;
• гласности при соблюдении государственной, коммерческой и другой охраняемой законодательством тайны;
• системности и плановости в работе органов государственного и муниципального БК;
• принятия мер по устранению установленных нарушений законодательства бюджетной системы.

Основные формы проведения БК

Основные формы проведения бюджетно-контрольных мероприятий – это ревизии и проверки.

Самостоятельный вид проверки – это проверка продуктивности использования финансовых средств, собственности государства и субъектов РФ, которая представляет собой контрольные и экспертные аналитические меры по сбору доказательств с целью формирования заключения касаемо экономичности и продуктивности использования проверяемой организацией муниципальных и госсредств.

Классификация государственного и муниципального бюджетного контроля в РФ

Государственный и муниципальный БК можно разделить по различным основаниям на группы.

По такому основанию, как время проведения, государственный и муниципальный БК делится на:

• предварительный;
• текущий;
• последующий.

Предварительный бюджетный контроль

Данный вид БК осуществляется до проведения финансовых операций, то есть:

• в процессе обсуждения и утверждения законодательных проектов/решений по финансовым вопросам;
• при оценке финансовых разделов бизнес-планов компаний;
• при прогнозировании налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и пр.

Важную роль предварительный контроль играет в ходе оценки правовых, экономико-политических последствий финансовых законодательных проектов, а также при вступлении в законную силу новых финансово-правовых норм в финансовой деятельности хозяйствующих субъектов. Предварительное осуществление государством либо муниципально-территориальным образованием собственных контрольных функций играет важную роль при предупреждении правовых нарушений, способствуя упрочнению финансовой дисциплины.

Итоги предварительного финансового контроля внешне оформляются в форме заключений экспертов, работающих над проектами соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, сметами государственных и муниципальных учреждений, проектами нормативно-правовых актов всех уровней касаемо бюджетных расходов либо других вопросов публичной финансовой деятельности.

Текущий бюджетный контроль

Осуществляется в процессе каких-либо финансовых операций, например, при зачислении бюджетных доходов, финансировании государственных расходов, межбюджетного кредитования, исполнения бюджета и пр. Текущий БК выполняется в ходе работы контролирующих органов специальной компетенции, а также при рассмотрении конкретных вопросов бюджетной деятельности во время заседаний комитетов, комиссий, рабочих групп, законодательных/представительных органов госвласти и представительных органов местного управления, в процессе парламентских слушаний и депутатских запросов.

Особенность текущего БК – это его проведение в процессе осуществления хозяйственных либо финансовых операций, то есть в ходе каждодневной деятельности финансовых органов. По-другому его именуют оперативным финансовым контролем. Базируется на бюджетном учете, первичной документации, инвентаризациях, порядке ведения кассовых операций.

Последующий бюджетный контроль

Осуществляется по завершению финансовых операций посредством анализа и ревизии бухгалтерских и финансовых документов, проведения внешнего аудита отчетности об исполнении бюджета, государственных внебюджетных фондов, отраслевых целевых программ либо смет государственных/муниципальных унитарных предприятий.

Главная цель последующего БК – это оценка итогов финансовой деятельности и продуктивности использования средств из бюджета. Главный критерий последующего БК – максимальная полнота охвата проверками, ревизиями и прочими способами общей финансовой деятельности контролируемого субъекта.

Для последконтроля характерен углубленный анализ бюджетной деятельности какого-то субъекта за конкретный временной промежуток, который позволяет определить степень продуктивности проведенных ранее БК (предварительного и текущего).

Бюджетный контроль – это разновидность государственно-правовой деятельности и параллельно вид управленческой деятельности страны в финансовой области. Потому зависимо от субъектов, воплощающих государственный и муниципальный БК, выделяют:

• контроль законодательных/представительных органов госвласти и органов местного управления;
• контроль органов исполнительной власти и административно-территориальных образований;
• контроль, который осуществляют главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета и главные администраторы источников финансирования бюджетного дефицита;
• контроль специально организованных контрольных и финансовых органов субъектов государства и административно-территориальных образований;
• внутренний финансовый аудит.

Внутренний и внешний БК

Зависимо от статуса и полномочий проверяющих органов БК делятся на:

• внутренний;
• внешний.

Внутренний бюджетный контроль является неотъемлемой частью процесса управления, обеспечивает органам исполнительной власти конкретность и компетентность в руководстве. Данная разновидность контроля проводится органом, подчиняющимся проверяемому органу.

Наличие данной разновидности контроля обуславливается тем, что законодательный орган власти непосредственно не участвует в исполнении бюджета. Так, внешний БК осуществляет орган, который не находится в подчинении у проверяемого органа, что в значительной степени влияет на объективность и эффективность проверочных действий. Органы внешнего БК подчинены лишь закону, они несут ответственность перед парламентом, а также гражданским обществом.

Внешний контроль не зависит от исполнительной власти, а потому противостоит внутреннему контролю, который осуществляется в рамках исполнительной ветви власти соответствующими органами. У органов финансового контроля законодательной/представительной и исполнительной власти по своему правовому статусу нет права дублировать друг друга. Каждый из них выполняет различные функции: органами финансового контроля законодательной/представительной власти проводится контроль за исполнением бюджетов, а органами финансового контроля исполнительной власти осуществляется контроль за использованием бюджетных средств.

Внутренний бюджетный контроль реализуется органами исполнительной власти. Он имеет важное значение в обеспечении действенного госуправления, позволяя руководству не только контролировать доходную и расходную части, отслеживать функционирование финансовой системы, но и продуктивно управлять данной системой, воплощать финансовую политику.

А вот внешний контроль направлен в сторону исполнительной власти с целью наблюдения за использованием общественных финансовых средств. Это важный фактор защиты общества от коррупции и разворовывания казны, так как влечет ответственность власти перед гражданским обществом.

Работа уполномоченных органов, осуществляющих бюджетный контроль, регулируется нормами из бюджетного законодательства, в силу этого государственный и муниципальный БК выполняется в рамках правовых отношений.

Субъекты, объекты, предмет бюджетного контроля

Зависимо от наличия властных полномочий и осуществляемых функций субъекты БК делятся на:

• контролирующие;
• контролируемые/подконтрольные.

Контролирующий субъект обладает всей совокупностью контрольно-бюджетных полномочий или частью, выполняющихся на одном либо нескольких этапах бюджетного процесса.

Особенность бюджетного законодательства России заключается в том, что обязанности контролируемых субъектов подчиняться проверяющим органам не всегда прямо определены в нормативно-правовых актах. В отдельно взятых случаях подобные обязанности следуют из законно установленных прав контролирующих субъектов.

В качестве контролируемых субъектов выступают главные распорядители, распорядители бюджетных средств, бюджетные предприятия, получатели средств бюджетов соответствующих уровней, администраторы источников финансирования бюджетных дефицитов, получатели бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, муниципальных и гос. гарантий.