Источники муниципального права

Общие сведения о системе муниципального права на территории Российской Федерации

Система источников муниципального права возглавляется Конституцией Российской Федерации. В ней содержатся основные положения в отношении муниципалитета, его организации и функционирования в России. Комплекс конституционных норм, которые регулируют деятельность муниципалитета, дает возможность определять основные характерные особенности конституционной модели местного самоуправления на территории Российской Федерации.

В части 4 статьи 15 Конституции регламентировано то, что общепризнанные международные правовые принципы и нормы, а также международные договоры Российской Федерации входят в состав ее правовой системы.

В рамках муниципального права, которое регулирует основы муниципального управления, важнейшим договором является Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 года, которая в 1998 году была ратифицирована Российской Федерацией.

Одним из требований Европейской Хартии является то, что принцип муниципального управления (который понимается как наличие публичной власти на местном уровне), признан во внутреннем законодательстве и, если это допустимо правовой системой, Конституцией государства. Также Хартией регулируются вопросы по отношению к понятию местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным основам, структуре муниципальных органов, избирательности представителей местной власти, контролю местного самоуправления, финансовым основам местного самоуправления, межмуниципального партнерства, защите прав муниципалитета. Национальное законодательство должно основываться на вышеуказанных принципах.

Классификация уровней системы нормативно-правовых актов

Система нормативно-правовых актов, которым регулируется деятельность органов местного самоуправления на территории Российской Федерации, включает в себя три уровня:

• Федеральный;
• Субъекты Российской Федерации;
• Муниципальный.

Федеральный уровень характеризуется тем, что правовая основа муниципалитета создается на основе федеральных конституционных законов и федеральных законодательных актов, подзаконных актов, которые принимаются федеральными органами государственной власти. Данный уровень состоит из законодательных актов трех типов:

• Первый тип – комплексные законы, которыми регулируется местное самоуправление как уровень публичной власти в общем;
• Второй тип – отраслевые законы, регламентирующие ту или иную сферу общественных отношений, в частности они содержат в себе предписания, адресованные конкретному муниципалитету;
• Третий тип – специальные федеральные законодательные акты, которые содержат в себе положения регулирования определенной группы муниципально-правовых отношений.

На уровне государства действует значительное количество законодательных актов отраслевого значения, которые содержат предписания, адресованные субъектам местного самоуправления.

На уровне государства существует также законодательные акты, которыми регулируется узконаправленная группа общественных отношений в муниципальной сфере.

При дальнейшей характеристике системы источников права местного самоуправления, стоит отметить нормативные акты, которые носят подзаконный характер. На уровне государства к таким относятся указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В период после принятия Конституции РФ и до утверждения Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была принят перечень указов Президента Российской Федерации, оказавшие воздействие на формирование современного муниципалитета. В числе важнейших на данный момент указов Президента Российской Федерации – источников муниципального права стоит отметить Указы Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления», «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Нормативно-правовые актами Правительства Российской Федерации, которые относятся к числу источников муниципального права, являются следующие постановления:

• «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» (принято 25 декабря 2007 года № 931);
• «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» (принято 11 ноября 2006 года № 670);
• «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» (от 06 февраля 2006 года №75);
• Распоряжение «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации» (принято 28.04.2008).

Другие исполнительные органы власти имеют право издавать нормативно-правовые акты, и если данные акты будут содержать муниципально-правовые нормы, они будут принадлежать к категории источников права местного самоуправления.

Вопрос по решениям судебных органов как об источниках права остается в теории права местного самоуправления достаточно небесспорным. Речь идет о решениях высших судебных органов, в том числе и Конституционного Суда Российской Федерации.

При оценке судебных решений, следует вывод о том, что их невозможно определить к правовым источникам Российской Федерации, так как российская континентальная правовая система признает в качестве такого источника лишь нормативно-правовой акт, которым устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права, являющиеся обязательными для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение, и которые действуют вне зависимости от того, возникли или прекратились определенные правовые отношения, предусматриваемые положениями нормативно-правовых актов. Судебные решения, в частности и Конституционного Суда Российской Федерации, обладают правоприменительным характером, то есть они содержат в себе индивидуальные предписания, даже в случае, когда применяется непосредственное конституционная норма, а не решение Конституционного Суда Российской Федерации.

В последнее время довольно часто подлежат обоснованию противоположные точки зрения:

• О суде как «отрицательном» законодателе, при признании Конституционным Судом той или иной нормы федерального законодательного акта неконституционной и прекращении ее действия, что является признаком нормативности;
• О правовых позициях – положения, на основании которых принимаются судебные решения, и которые применяются самим судом при рассмотрении дел, схожих по составу.

В определенных субъектах были приняты законы о нормативно-правовых актах, в которых решения конституционных судов определены именно как нормативно-правовые акты.

Нормативно-правовые акты на уровне субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Российской Федерации в состав правовой базы входят конституции и уставы субъектов России, законодательные и подзаконные акты субъектов. Конституции и уставы субъекты Российской Федерации регламентируют основы муниципального управления, зачастую, повторяя нормы Конституции РФ. В субъектах принимаются комплексные акты,, которые регулируют организацию муниципального управления на территории субъекта – законодательные акты о местном самоуправлении, об организации местного самоуправления, законодательные акты об общих принципах организации муниципалитета на территории субъекта Российской Федерации.

Практика нормотворчества, реализуемая субъектами России, указывает на то, что данные законы не обеспечивают развития нормам муниципального управления в отличие от федерального законодательства. Зачастую повторяются нормы Федерального закона № 131.

Субъектами также принимается значительная часть отраслевых актов, которыми координируется организация и деятельность муниципальных органов – это законодательные акты в сфере образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, защиты прав ребенка и иные. В настоящее время, на территории Российской Федерации, возможности регулирования деятельности муниципальных органов в различных отраслях значительно ограничивается. В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 6 ФЗ № 131 субъектам Российской Федерации предоставлено право реализации правового регулирования по вопросам организации муниципального управления лишь в тех случаях и порядке, которые установлены Федеральным законодательным актом.

Также на уровне субъектов могут быть приняты специальные законодательные акты о местном самоуправлении, а именно: бюджетное устройство, межбюджетные отношения бюджетов субъектов, муниципальных бюджетов, муниципальная служба. Данными законами установлены отдельные вопросы организации муниципального управления, и согласно данным законам муниципальными органами могут приниматься нормативно-правовые акты, которые регулируют муниципалитет.

Роль органов местного самоуправления в системе нормативно-правовых документов

Нормативно-правовые акты, которые принимаются органами исполнительной власти субъектов, представляют собой составную часть системы правовых актов, которыми регулируется деятельность муниципальных органов, то есть являются источниками муниципального права. К таким подзаконным нормативно-правовым актам относятся указы президентов республик, входящих в состав РФ, постановления губернаторов, глав администраций. После принятия Конституции РФ в декабре 1993 года и до момента начала формирования органов законодательной власти субъектов, данные правовые акты являлись определяющим фактором во вопросам местного самоуправления.

К источникам, которые принимаются на муниципальном уровне, относятся такие, как:

• Уставы местного самоуправления;
• Акты, которые были приняты в ходе местного референдума;
• Нормативно-правовые акты представительного органа местного самоуправления;
• Акты главы местного самоуправления;
• Постановления, распоряжения местной администрации, а также иных муниципальных органов и должностных лиц, которые предусмотрены уставом местного самоуправления.

Как правило, правовые акты местного самоуправления принимаются по таким вопросам:

• Вопросы местного значения – таким правом наделено население, и муниципальные должностные лица и органы;
• Реализации отдельного перечня полномочий, которые возложены на муниципальные органы федеральным законодательством и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

В последнем случае акты могут быть приняты органами или должностными лицами органов местного самоуправления и лишь на основании или для исполнения положений, которые установлены федеральными законом или законом субъектов России. Муниципальные акты подлежат исполнению в обязательном порядке на всей территории муниципального образования. В случае их неисполнения на граждан, руководителей организаций, должностные лица возлагается ответственность в соответствии с законодательством. Положения муниципальных правовых актов не должно противоречить положениям Конституции, федеральным законам, и другим нормативно-правовым актам, а также конституциям и законам субъектов РФ.

Если муниципальным органом полагается, что федеральный закон, или нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации муниципалитета, установления прав и обязанностей, а также ответственности муниципальных органов и должностных лиц не соответствует положениям Конституции, федеральным законодательным актам, то он имеет право обратиться в судебные органы.

Принятые на референдуме решения, а также устав местного самоуправления, представляют собой акты высшей юридической силы в системе правовых актов местного самоуправления.

Устав муниципальных органов как документ высшей юридической силы

Этот документ принимается представительным органом квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего состава депутатов представительного органа). Устав подлежит обязательной регистрации в установленном законодательством порядке. Процесс государственной регистрации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области регистрации уставов муниципальных образований. В настоящее время это реализуется Министерством Юстиции Российской Федерации, а именно территориальными подразделениями Министерства (регистрирующими органами). В процессе регистрации должно быть проверено соответствие устава местного самоуправления положениям Конституции, федеральным законодательным актам, положениям конституции или устава субъекта России и установлен факт на соблюдение порядка принятия устава местного самоуправления. Регистрация включается в себя присвоение уставу государственного регистрационного номера, выдача документа, свидетельствующего об осуществлении государственной регистрации и внесение сведений об уставе в реестр уставов местного самоуправления субъекта Российской Федерации.

Особый статус решений, которые принимаются в процессе проведения местного референдума, связаны с тем, что местный референдум является формой прямого волеизъявления народа, позволяющая населению решать вопросы местного уровня. В случае, если реализация решения требует принятия определенного муниципального акта, то компетентные муниципальные органы или должностные лица в обязательном порядке обязаны принять соответствующий правовой акт в течение трех месяцев. При невыполнении данного указания предусматриваются возложение юридической и дисциплинарной ответственности.

Решения, принимаемые должностными лицами муниципальных органов

Представительным органом принимаются следующие виды решений:

• По вопросам организации деятельности представительного органа;
• Перечень решений, которыми устанавливаются правила, соблюдение которых на территории местного самоуправления является обязательными.

Решения, принимаемые представительным органом, устанавливают правила, которые должны быть соблюдены в обязательном порядке; принимаются большинством голосов от определенной численности депутатов представительного органа, кроме предусмотренных законом случаев. Пределы нормотворчества определяются положениями федерального законодательства, законодательными актами субъектов Российской Федерации, а также уставом местного самоуправления.

Глава местного самоуправления как должностное лицо, обладающее полномочиями по вопросам местного значения, имеет право издания постановления и распоряжения с целью их разрешения. Равным образом глава местной администрации в границах собственных полномочий, установленных законодательными положениями, может издавать постановления по вопросам местного значения и связанным с исполнением некоторых полномочий, которые делегируются муниципальным органам положениями федеральных законов и законов субъектов России, и распорядительные документы по вопросам организации функционирования местной администрации.

Особенности передачи полномочий органам государственной власти

Вопрос относительно источников муниципального права обладает иной стороной, которая не исследована в достаточной степени в рамках теории муниципального права, и фактически не применяется на практике. Это касается непосредственно о возможности органов местного самоуправления заключать нормативные договоры, положения которых могут регулировать перераспределение полномочий между должностными лицами. Позиция государства выражена в виде правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, которая сформулирована в следующих постановлениях:

• Постановление «По делу о проверке конституционных статей № 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми», вступившее в силу 15 января 1998 года;
• Закон Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» (статья 31), принятый 31 октября 1994 года;
• Постановление «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области» в редакции Закона Курской области, принятого 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав Курской области».

Конституционным Судом отмечено, что положения, на основании которых устанавливается подчиненность государственным органам муниципальных органов, в частности исполнение полномочий должностными лицами, назначаемыми на должность государственными органами власти, противоречат положениям Конституции Российской Федерации.

В отношении правомерности передачи полномочий муниципальными органами части собственных полномочий органам государственной власти, Конституционным Судом было установлено, что вопросы местного значения обязаны решать муниципальные органы, а не органы государственной власти (на основании предписаний части 1 статьи 30 российской Конституции).

Однако не исключено взаимодействие, в частности и на договорной основе, муниципальных и государственных органов с целью разрешения общих задач, которые связаны непосредственно с вопросами местного значения, в интересах населения местного самоуправления.

Данная правовая позиция вызвала разногласия среди судей. По мнению Н.В Витрука, при передаче муниципальным органом государственному органу отдельных собственных полномочий местное самоуправление сохраняется и права муниципальных органов не изменяются, поскольку решение передачи полномочий принимается непосредственно представительным муниципальным органом или населением.

Передача отдельных полномочий является мерой временного характера, а не постоянного.

Согласно точке зрения, выраженной Г.А Гаджиевым, решение вопросов местного значения муниципальными органами подразумевает собой право передачи лишь части собственных полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей материальных и финансовых средств). Правовая форма отношений, возникающих в процессе, может быть выражена договором о совместной деятельности или договором о возмездном предоставлении услуг. Органы местного самоуправления, выступающие в качестве хозяйствующих публичных организаций, могут заключать договоры между собой, а также с территориальными государственным органами власти.

Оптимальная модель взаимоотношений между государством и муниципалитетом может быть сформирована в случае четкого, последовательного разграничения общих функциональных сфер и отдельных полномочий. Эффективность реализации задач и решения вопросов должны осуществляться на том уровне, который позволит решить максимально быстро, являясь наименее затратным и с полезным результатом. В данном случае допускается предоставление статуса государственных тем муниципальным органам, которые, будучи государственными органами, откажутся от несвойственных им функций, таким как, например, отказ от организации собственных или иных служб, изменив вид деятельности на гражданско-правовую основу.

Понятие «временно» является ключевым, так как в случае, если муниципальными органами не могут быть решены те или иные задачи, то это свидетельствует о том, что органы местного самоуправления обладают несвойственными для них функциями и они должны быть изъяты и переданы соответствующим органам государственной власти. такой подход применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что вопрос может быть решен исключительном на уровне местного самоуправления, то он должен быть закреплен за муниципальными органами, то есть должен быть включен в пределы их компетенции с соответствующими источниками их финансирования. Однако такая передача не может осуществляться на договорной основе. Согласно договору, муниципальные органы имеют право передачи собственных функций немуниципальным структурам, таким как, например, частным коммунальным службам или управляющим компаниям.

В вышеуказанной ситуации речь идет непосредственно о взаимоотношениях государственных органов власти и муниципальных органов как института публичной власти. Данный тип взаимоотношений классифицируется как публично-правовой. Поэтому такие отношения должны регулироваться нормативно-правовыми актами, а именно – государственными постановлениями (до того момента, пока не более подробно урегулированы проблемы заключения договоров в сфере публичного права). Однако такое регулирование должно осуществляться исходя из сложившейся практики и мнений, а также особенностей органов местного самоуправления.