Общие основы организации муниципального управления в системе публичного управления

Рациональный подбор форм децентрализации, масштаб территориальных единиц с самоуправлением, механизмы пополнения/расходования ресурсов напрямую осуществляются посредством определения роли/места местного самоуправления в сфере публичного управления. Само понятие местного самоуправления сопутствовало обществу в ходе развития различных цивилизаций.

Так, оно существовало еще в сельских общинах восточных деспотий, после переросло в городское самоуправление античных цивилизаций. Местное самоуправление можно было наблюдать в Римской империи, включая период максимальной централизации власти, а также в средневековых городах. На протяжении существования Российской Империи городское управление сочетало в себе централизм и местное самоуправление. В 1864 году, после Земской реформы, образовались органы земского самоуправления, которые следили за больницами, дорогами, школами, местной торговлей и промышленностью, а также занимались благотворительностью. Такие земства включали в себя собрания и управы. Эти объединения существовали на уровне губерний и уездов.

Основные принципы системы местного самоуправления

В настоящее время местное самоуправление применяется в многочисленных странах в разных формах, которые объединяют такие черты, как:

• собственная компетенция у местных органов власти, которая установлена законодательно;
• собственная материальная база (муниципальные собственность и бюджет);
• представительный выборный орган, который обладает собственным исполнительным аппаратом;
• отсутствие прямой (то есть вертикальной) подчиненности нижестоящие органов (представительной категории) высшим.

Органы местного самоуправления обладают полномочиями в границах административной сферы. Полномочиями законодательного характера они не обладают, функционируя на основе тех законов, которые были приняты вышестоящими органами.

Такие органы имеют интерес в развитии экономической сферы, увеличении производства на своей территории, а также в привлечении инвестиций для реализации описанных выше задач. При этом стоит учитывать, что они не являются верховными собственниками этих территорий: регулятивная деятельность выполняется местными представительными органами, которая определяет форму взаимоотношений независимых собственников.

Местное самоуправление относится к муниципальному управлению, являясь его частью. Помимо этого муниципальное управление состоит из элементов госуправления в части, направленной на решение местных вопросов, а также согласование федеральных/региональных/местных интересов. То есть, муниципальное управление включает в себя распределение полномочий по вертикали (между разными уровнями власти), процедуры делегирования полномочий, а также непосредственно сферу местного самоуправления.

Если местное самоуправление работает эффективно, то оно позволяет:

• решить местные вопросы посредством местных сообществ без привлечения более крупных органов или центральной власти;
• максимально сблизить органы власти и общество, что приносит стимулирующий эффект и обеспечивает участие граждан в общественных делах.

Местное самоуправление функционирует в форме представительной (посредством выборных органов) и непосредственной (посредством референдумов, гражданских собраний и тому подобного) демократии. Такая деятельность может вестись на различных уровнях территориальной организации.

Организационные основы муниципального управления

Основной деятельностью муниципальных органов власти является решение повседневных проблем, в которых граждане являются потребителями социальных товаров/услуг.

Муниципальные органы власти являются подотчетными избирателям и являются эффективными с точки зрения обеспечения общественных благ. Таким образом, местное самоуправление относится к важнейшим основам демократического общества.

При развитом местном самоуправлении соблюдаются следующие принципы:

• ориентация на поселенческие территориальные общности;
• четкие границы полномочий между органами управления, расположенными на разных территориальных уровнях;
• самостоятельность/независимость в ходе решения местных вопросов в рамках компетенции на законодательном уровне;
• учет интересов всех социальных групп населения, расположенных на контролируемой территории;
• ответственность органов самоуправления перед гражданами, которые делегировали им полномочия;
• активное участие социальных групп в решении вопросов местного значения.

В России формирование местного самоуправление началось в 1990 году с принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Именно он внес определяющий вклад в базовые направления развития и формирования местных органов власти. Впоследствии Конституция Российской Федерации стала важнейшей правовой основой последующего процесса формирования и развития системы местного самоуправления. Именно в ней закрепилось наличие системы власти народа, которая не зависела от государства касательно решения вопросов, имеющих местное значение.

Это положение говорит о том, что в границах своей компетенции, касательно решения определенных проблем местного значения, самоуправляемые территориальные общности являются самостоятельными и независимыми от центральной власти.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» является одним из наиболее важных нормативных правовых актов, которые разъясняют понятия, применяемые в правовом регулировании муниципальных отношений. На основании его первой статьи выводится следующее определение местного самоуправления.

Местное самоуправление как публично-правовой институт базируется на следующих положениях Конституции:

• местное самоуправление реализуется исключительно в рамках законодательства;
• местное самоуправление наделено организационной самостоятельностью и реализуется посредством выборных органов;
• местное самоуправление является самостоятельным в границах своей компетенции;
• местное самоуправление имеет финансовые/материальные ресурсы соразмерно своим полномочиям;
• местное самоуправление наделено гарантиями государства и правом на судебную защиту.

На создание условий, способствующих полной реализации перечисленных положений, требуются крупные временные и прочие затраты. Этот сложный процесс включает в себя следующие виды деятельности:

• формирование законодательства федерального/регионального уровня касательно принципов организации местного самоуправления;
• формирование органов местного самоуправления;
• обозначение границ компетенции этих органов;
• формирование финансовой и экономической базы;
• обеспечение эффективной реализации компетентности таких органов при прямом участии в ней граждан, проживающих в муниципальном образовании.

В практических реалиях формирование местного самоуправления осуществляется неравномерно, исходя из политических/социально-экономических условий конкретных субъектов государства, их различных традиций и прочих инерционных процессов.

Полномочия и функции органов местного самоуправления

Согласно статье 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органами местного самоуправления являются избираемые населением/образуемые представительным органом органы, которые наделяются собственными полномочиями касательно решения местных вопросов. В некоторых субъектах государства эти полномочия находятся под административным контролем государственных органов власти. К полномочиям органов местного самоуправления согласно указанному закону относятся:

• принятие устава муниципального образования, его изменение, а также издание муниципальных правовых актов;
• создание официальных символов муниципальных образований;
• формирование муниципальных предприятий/учреждений, их финансирование и размещение муниципальных заказов;
• установление тарифов муниципальных услуг;
• обеспечение подготовки/проведение выборов/референдумов/голосований муниципального значения;
• принятие и выполнение планов/программ комплекса мер по социально-экономическому развитию муниципальных образований, организация сбора статистических данных;
• учреждение печатных средств массовой информации для публикации муниципальных правовых актов и прочих официальных данных;
• формирование связей международного и внешнеэкономического значения согласно федеральному законодательству;
• прочие полномочия, подтвержденные законодательно.

Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что органы местного самоуправления решают вопросы общегосударственного плана на местном уровне, выражая при этом не только интересы территориальной общности, то также выражая центральную политику в сфере, которая выходит за рамки их компетенции.

Функции органов местного самоуправления относятся к разряду публично-властных (как по поручению государственных органов власти, так и от имени граждан). Поэтому то, что такие органы не относятся к системе госвласти не говорит о том, что характер их деятельности является негосударственным.

К функциям местного самоуправления относят основные направления муниципальной деятельности:

• обеспечение участия населения при решении местных вопросов;
• управление муниципальной собственностью и финансами;
• обеспечение комплексных мер, направленных на территориальное развитие;
• удовлетворение потребностей граждан в жизненно-важных услугах;
• охрана общественного порядка;
• защита законодательно утвержденных прав/интересов местного самоуправления.

Объект муниципального управления — муниципальное образование (городское/сельское поселение, район, городской округ, внутригородская территория городов федерального значения).

К вопросам местного значения относятся те, которые касаются прямого обеспечения жизнедеятельности населения и решение которых согласно законодательству реализуется населением/органами местного самоуправления на самостоятельной основе.

Такие вопросы можно разделить на следующие группы:

• экономика/финансы: муниципальное имущество и ресурсы, местные бюджет/налоги/сборы;
• жизнеобеспечение: ЖКХ, благоустройство территориальной единицы, транспорт, связь, питание, торговля, дороги;
• социальная сфера: образование, медицина, культура, спорт, досуг, работа с детьми/молодежью;
• безопасность: безопасность граждан, ЧС, экология.

Каждой из групп вопросов местного значения занимаются соответствующие органы местного самоуправления.