Основные положения шенгенского права

Свобода передвижения людей в ЕС подчинена правилам пересечения государственных границ. Долго государства, члены ЕС, не могли прийти к общему соглашению в силу различных причин.

В 80-х годах наметились некоторые шаги. Германия и Франция договорились отменить пограничный контроль при пересечении совместной границы в рамках двустороннего сотрудничества. Позднее к ним присоединились страны Бенилюкса. 14 июня 1985 года состоялось подписание Шенгенского соглашения, которое постепенно отменяло проверки на границах. Шенгенское соглашение было подписано вне рамок ЕС, но явилось важным событием в решении проблемы свободы передвижения людей. Первыми участниками Шенгенского соглашения стали: Германия, Франция,Бельгия, Голландия, Люксембург.

Первоисточники шенгенского права

Почему возникло шенгенское право? В преамбуле самого соглашения говорится об этом. Понимая, что тесные связи между странами Европейского Союза, должны выражаться, в том числе, и в свободном передвижении граждан через общие границы, в свободном обмене товарами, правительства вышеперечисленных государств отказались от контроля на общих границах.

Шенгенское соглашение – это базовый документ. Сегодня он интересен с точки зрения исторической. Это программа мер подготовительного плана. Во избежание проникновения преступных элементов стороны соглашения разработали необходимые меры, предназначенные для принятия в ближайшее время. Была определена дата отмены проверок на границах – 1 января 1990 г.

Главным документом является Шенгенская конвенция, вступившая в силу в 1995 году. Она закрепила и определила порядок режима свободного передвижения юридическими документами. Именно тогда семь государств Европейского Союза начали новый этап – этап полной свободы передвижения между странами. Контроль на внутренних границах был отменен между Бельгией, Германией, Испанией, Люксембургом, Португалией и Францией. Шенгенские соглашения стали основой норм юридического характера, называемых шенгенским правом. Источником шенгенского права стали и нормативные акты, которые издавались Исполнительным комитетом. Исполнительный комитет являлся правотворческим органом, который был учрежден и уполномочен Конвенцией 1990 г. Документы комитета дополняют и разъясняют предписания Конвенции. В 1999 году Исполнительный комитет передал свои полномочия главному законодательному органу ЕС Совету. Совет и Европарламент совместно принимают нормы, касающиеся шенгенского права, визовой, иммиграционной политики, политики убежища. Шенгенское право является источником вторичного права ЕС, его документы не могут противоречить другим документам Союза, которые имеют силу на всей его территории.

В рамках Амстердамского договора была пересмотрена уголовная политика. Предоставление убежища, иммиграция, охрана внешних границ Евросоюза были отнесены к компетенции ЕС. Союз также издает юридически обязательные акты. Чтобы принять такой акт, Советом должно быть введено квалифицированное большинство голосов, а чтобы вступила в силу конвенция необходимо согласие большинства государств. В Европейском Союзе существует судебный контроль, который осуществляется судом ЕС для определения правомерности принятия актов. Амстердамский договор имеет приложения в виде Протокола об интеграции Шенгенских соглашений в право ЕС и Протокола о порядке предоставления политического убежища в ЕС. Главной целью ЕС стало установление «европейского пространства свободы, безопасности и правосудия». После того как был подписан Протокол об интеграции, шенгенское право ЕС считает частью своей правовой системы. Правовая система продолжает развиваться на основе Римского договора 1957 г. и Маастрихтского договора. В третьей части Маастрихтского договора содержаться значимые нормы шенгенского права, касающиеся визовой политики, предоставления убежища, иммиграционной политики.

Шенгенская информационная система

В 1989 году в целях координации деятельности был создан Европейский комитет по борьбе с наркотиками. Шенгенское соглашение предусматривало усиленные меры борьбы с преступностью. Преступная деятельность по распространению наркотиков – не единственная угроза. Терроризм, незаконная торговля оружием – преступления, борьба с которыми не менее важна.

Перед сотрудниками Европола изначально была поставлена задача снятия проблем, порождаемых открытыми границами, но впоследствии их задачи расширились. В 1987 году была создана Шенгенская информационная система (SIS), данные которой использовались пограничными и полицейскими службами. ШИС создана для того, чтобы поддерживать общественный порядок, национальную безопасность, выполнять положения Шенгенской конвенции. Это одна из самых полных информационных баз данных, главный банк которой располагается во Франции в г. Страсбурге. Сюда вносится информация о лицах, выдачу которых запрашивали государства-члены. Эта информация касается лиц, совершивших особо опасные преступления. Здесь же размещаются сведения о документах или предметах, являющихся уликами в расследуемых делах. Стало возможным преследовать преступников на территории других государств, участников Соглашения. При аресте преступника на территории другой страны необходимо присутствие должностных лиц государства, где производится арест.

Государства-члены направляют информационные данные в главную систему через свои национальные системы (N-SIS). Центральная система имеет сеть SIRENE, которая предоставляет дополнительную информацию по запросам национальных ведомств.

В 2004 году произошло еще одно важное событие. Европейская комиссия решила включать биометрические данные в паспорта граждан ЕС и во въездные визы. В 2004 году биометрические паспорта начали выдавать в Бельгии, в 2006 – в Австрии, Франции, Испании, Италии. В конечном итоге все граждане, имеющие паспорта ЕС, а также иностранцы, въезжающие на территорию Союза, должны будут пройти идентификационные процедуры характеристик лица и отпечатков пальцев для занесения их в усовершенствованную Шенгенскую информационную систему.

К 2001 году в Европейский Союз вступило 10 новых государств, конечно, встал вопрос о реформировании ШИС. До этого система уже обновлялась и модернизировалась, однако требовала еще больших изменений и обеспечения способности функционировать при присоединении 10 государств.

Реформирование SIS сопровождалось жаркими спорами о том, какие функции будет выполнять система. В 2001 году Совет принял два нормативных акта – Регламент и Решение, откуда вытекало, что SIS II должна формироваться из общего бюджета ЕС. Комиссия представила три предложения, обобщив исследования по архитектуре, функциям новой системы:

1. Регламент о регулировании части SIS II, относящейся к «первой опоре».
2. Регламент о предоставлении доступа к SIS II службам, ответственным за регистрацию транспортных средств.
3. Решение, регулирующее часть системы, относящейся к «третьей опоре».

Методы борьбы с терроризмом требовали более плотного сотрудничества полицейских разных стран, ШИС могла стать эффективным инструментом в этой борьбе. Предполагалось дополнить систему информацией о действиях европейского ордера на арест, а также подключить системы Европол и Евроюст. Для осуществления поставленных целей Совет принимает два нормативных акта, с их помощью были внесены поправки в Шенгенскую конвенцию 1990 г. Доступ к данным SIS предоставлялся Европолу и Евроюсту, точнее его национальным подразделениям. Расширился список пропавших объектов, на которые вносятся ориентировки в систему – лодки, самолеты, контейнеры, а также список документов – вид на жительство, платежные средства. Доступ к SIS получили национальные службы, которые несут ответственность за расследование преступлений и преследование судебным порядком.

В 2006 году Комиссией ЕС было отмечено, что обновленная ШИС не сможет быть введена в 2007 году, как было запланировано. Но в то же время вновь вступившие государства должны были отменить контроль на границах, для этого система должна функционировать. Португалия предложила выход из положения: система SIS одна на всех. Такая система была разработана как клон португальской национальной SIS, к ней на временной основе подключились новые государства-члены. С 1 июля 2007 года они стали получать информацию и передавать свою. Так как португальская инициатива была успешной, возникли споры о разумности продолжения работы над вводом SIS II. Сомнения были отвергнуты Советом, но вторая версия ШИС до сегодняшнего дня находится в разработке.

Система, противостоящая росту преступности в Европе

В рамках Европейского Союза оформилась система, которая позволяет противостоять росту преступности в Европе. Ее основными элементами являются:

• Шенгенская информационная система. Обеспечивает свободное перемещение граждан через общие границы. Является заслоном от международной преступности;
• Европол. Обеспечивает сотрудничество между полициями государств, таможенными органами и другими органами по борьбе с преступностью;
• Евроюст. Координирует сотрудничество между судебными системами стран;
• Международные правоохранительные организации.

С вступлением в силу Шенгенского соглашения легче стало осваивать рынок, вкладывать инвестиции, в итоге увеличилось количество рабочих мест, так как стали создаваться дочерние и совместные предприятия. Контроль на границах сохранялся, более того усиливался, при отсутствии пограничных формальностей. Шенгенское соглашение стало прирастать участниками, на сегодняшний день их 24, из них два государства в ЕС не входят. Это Исландия и Норвегия. Великобритания и Ирландия не подписали Соглашение.

Шенгенское соглашение четко и однозначно определяет внешние границы, консульские правила, нормы и порядок пересечения внешних границ. В 1990-е годы вопрос о важности внутренних границ стал главным. До сих пор не выяснена ситуация последствий отмены пограничного контроля на межгосударственных границах, а также укрепления внешней границы. Сложным оказалось определить внешние границы и увеличение членов Европейского Союза.

Шенгенский кодекс о границах

В 2006 году по предложению Комиссии о принятии нового руководства с целью четкого разграничения положений права и процедур для внутренних и внешних границ был принят Кодекс Сообщества о пересечении людьми границ ЕС (Шенгенский кодекс о границах).

Кодекс является первым инструментом, регулирующим пространство свободы, безопасности и правосудия. Это кодифицирующий акт, где собраны правила пересечения физическими лицами государственных границ. Положения Кодекса затрагивают внешние и внутренние границы, собственных граждан и граждан третьих стран.

Кодекс принят в регламентирующей форме, обладает прямым действием, не нуждается в ратификации или трансформации в национальные законодательства. Отменяются ранее принятые документы – две главы Шенгенской конвенции. Целью нового акта является усовершенствование правовой базы управления охраной границы ЕС. Для этого устанавливаются стандарты и процедуры.

К внутренним границам относятся морские, речные порты, предназначенные для регулярных паромных сообщений.

Внешние границы – все границы, которые не относятся к внутренним. Внешние границы пересекаются на пограничных пунктах. Граждане ЕС проходят минимальную проверку для того, чтобы идентифицировать личность. Граждане третьих стран проходят более тщательный контроль на границе. Проверяются соблюдение условий въезда, наличие документов. Государства должны укомплектовать пограничные службы и обеспечить им материальный ресурс. Пограничные службы государств – членов оказывают помощь друг другу, обеспечивая высокий уровень на всех участках границы. Взаимодействие пограничных служб координирует Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов – ФРОНТЕКС.

Кодекс описывает, по какому принципу происходила отмена пограничного контроля на общих границах. Граждане Европейского Союза могут переезжать из одной страны в другую, не подвергаясь проверке на границе. Отменяются физические препятствия на дорогах.

Кодекс содержит также перечень обязанностей полицейских служб. В документе зафиксированы условия допустимых действий полиции. Проверка транспорта и людей полицией не является систематической, а проводится, только в том случае, если имеется информация, которая относится к противодействию преступности. Ряд норм, регулирующих въезд, был смягчен. Если на внутренних границах главным является отмена контроля, то на внешних, напротив, усиление.

Общие положения для граждан третьих стран описаны вместе с мерами сопроводительного характера в области сотрудничества полиций и судов. Когда страны-кандидаты готовились к вступлению в ЕС, они применяли Шенгенское соглашение в два этапа:

• инкорпорирование шенгенских acquis в законодательство государства;
• отмена пограничного контроля.

Кандидаты прежде всего усиливали правовые нормы, и если они демонстрировали профессионализм в деле защиты территории всего ЕС, могли присоединяться к пространству со свободой передвижения.

Кодекс предусматривает исключения из правил, такие как восстановление временного контроля на внутренних границах. Шенгенская конвенция предоставляет право государствам возобновить проверки ввиду исключительных обстоятельств. Шенгенский кодекс определяет условия, когда контроль на границах может быть введен. Причем подчеркивается, что мера это временная и требует дополнительных консультаций.

Контроль может быть восстановлен из соображений защиты безопасности государства.

Восстановить контроль на границе можно и при наступлении непредвиденных обстоятельств. Например, террористического акта. Шенгенский кодекс требует, чтобы при восстановлении контроля, все мероприятия носили публичный характер. После отмены пограничного контроля, предоставляется отчет об исходе проведенной операции.

Выдача виз по правилам единого Визового кодекса

В Кодексе не прописаны правила выдачи виз, документом оставалась Шенгенская конвенция. В Гаагской программе Совет сделал упор на необходимость дальнейшего развития визовой политики. Прозвучали предложения пересмотреть Общую консульскую инструкцию. В 2006 году был предложен проект Визового кодекса, где все документы визового направления сведены воедино. Визовый кодекс был принят 13 июля 2009 года.

Используется Визовая информационная система, что дает возможность усовершенствовать выдачу виз. Государства-члены должны сделать гласной процедуру выдачи виз. Ряд вопросов были смягчены с учетом правоприменительной практики. Устранены пробелы в законодательстве о медицинском страховании поездок, практические инструкции преобразованы в юридические нормы.

Из прежнего регулирования сохранились две дихотомии: единые визы и визы с ограниченным территориальным действием. Визы могут выдаваться для одного, двух, множества въездов. Все это касается краткосрочных виз. Долгосрочные визы остались вне поля Визового кодекса.

Краткосрочная виза выдается при совершении деловых, туристических, частных поездок. Государство, которое принимает решение о выдаче визы, является главным по цели поездки. В учет не берется то, какая страна будет первой при въезде на территорию ЕС. Если же ни одна страна не является главной, визу следует запрашивать в консульстве той страны, которая будет первой при въезде. Если предстоит транзит, виза запрашивается в государстве, чья территория пересекается, или транзитная зона аэропорта которого задействуется. Если предстоит транзит через несколько государств, виза запрашивается в первом государстве транзита. При оформлении визы необходимо предоставить отпечатки пальцев. Документы для получения визы передаются в консульство.

Шенгенская виза (единая) может быть однократной и многократной и действовать от 6 месяцев до 5 лет. В приложении к Визовому кодексу перечислены государства, граждане которых должны получать транзитные аэропортовые визы, которые допускают человека в международную зону аэропорта, но выходить за ее пределы запрещено. Визы сроком пребывания более трех месяцев считаются национальными визами и выдаются в соответствии с законодательством страны. Виза дает право проезда через территорию других стран, чтобы осуществить въезд в страну, выдавшей визу. Визу определяют как долгосрочную, она действует в территориальном пространстве предоставившей страны.

При наличии шенгенской визы, можно оформить также и национальную визу. Если иностранец не может въехать на территорию Шенгенского пространства, но одно из государств разрешает ему въезд на свою территорию, выдается виза с ограниченной территориальной сферой действия. Обладатель данной визы имеет право находится только на территории одного государства в течение трех месяцев либо совершить транзит.

Существует и более тщательный контроль при пересечении границы и на территории любого государства Шенгена. Компетентные власти могут запросить информацию дополнительного характера.

Граждане третьих государств также могут использовать вид на жительство как кратковременную визу. Если государство – член Европейского Союза, но не участник Шенгенского соглашения, его граждане могут передвигаться в территориальных границах Шенгена. В пунктах пересечения границ граждане предъявляют паспорт и следуют по отдельно выделенному коридору «граждане государств-членов ЕС».

В базах имеется список тех, кому было отказано в визе, кто числится в списках Интерпола, кто совершил уголовные преступления или административные правонарушения, кто подвергался депортации. Сведения о лицах, по поводу которых выдвинуты требования об их аресте и выдаче, вносятся в базу данных по поручению органов юстиции государства, выдвигающего требование. Сведения о гражданах третьих стран, кому отказано в выдаче визы, вносятся в базу данных на основании национальных перечней, которые подтверждают компетентные административные органы и суды. В ШИС включаются также сведения о разыскиваемых предметах.

Право получить информацию из Шенгенской информационной системы имеют пограничные службы, полиции, таможенные службы, консульства, выдающие визы.