Техническое регулирование: понятие, принципы

Ассортимент товаров, выпускаемых на рынок, в нынешнее время как никогда широк, и вопрос безопасности производимых продуктов имеет высокую актуальность. В определенный момент развития экономики в России стало очевидно, что действующей системе стандартизации и сертификации продукции и услуг требуется реформа. Первым шагом в этом направлении стал Федеральный закон «О техническом регулировании» (№184-ФЗ, 27.12.2002 г.), закрепляющий в своих правовых нормах требования к безопасности товаров.

Закон о техническом регулировании дает определение термину «техническое регулирование» в статье 2 ФЗ «О техническом регулировании».

Принципы технического регулирования

Осуществление процесса технического регулирования опирается на соблюдение следующих принципов:

• в отношении производимой продукции и сопутствующих производственных и иных процессов применяются единые правила;
• применяемые инструменты и сам процесс технического регулирования должны соответствовать уровню материально-технической оснащенности, научно-технического развития и развития экономики страны в целом;
• органы, уполномоченные на проведение аккредитации и сертификации, должны осуществлять свою деятельность независимо от производителей, ритейлеров, исполнителей, потребителей;
• механизм проведения аккредитации и ее правила едины для всех;
• мероприятия по обязательной оценке соответствия осуществляются по единым правилам и заданным единым набором инструментария для испытаний;
• применяемые требования технических регламентов едины для всех в независимости от типа и специфики сделок;
• реализация процедур аккредитации и сертификации не должна приводить к ограничению конкуренции;
• недопустимо, чтобы полномочиями по аккредитации/сертификации и полномочиями по государственному надзору обладал один и тот же орган. Исключение составляет контроль за действиями лиц, прошедших аккредитацию;
• недопустимо, чтобы один и тот же орган был уполномочен осуществлять и аккредитацию и сертификацию;
• недопустимо, чтобы деятельность государственных органов по надзору за соблюдением нормативов техрегламентов получала финансирование из внебюджетных источников;
• недопустимо, чтобы одними и теми же полномочиями по проведению надзорных (контролирующих) мероприятий за соблюдением нормативов техрегламентов обладали различные органы.

Реформа российской системы стандартизации и сертификации, в первую очередь, коснулась вопроса формирования требований государства к товарам и иным объектам технического регулирования. Если ранее для разных групп товаров были установлены разные требования, закрепленные в несвязанных между собой нормативных актах, то в Законе о техническом регулировании впервые была закреплена единая система императивов в области обеспечения безопасности товаров на рынке. Следует отдельно отметить, что именно понимает закон под понятием безопасности товаров.

Технические регламенты

Еще одним существенным пунктом реформы стало то, что помимо государственных стандартов, устанавливающих соответствующие требования, Закон о техническом регулировании закрепил процедуру создания новых документов, содержащих нормативы – технических регламентов. Их значимость существенно выше, чем значимость ГОСТов: это связано с тем, что технические регламенты, согласно процедуре их формирования, принимаются в общих случаях федеральными законами или международным договором (где субъект, в том числе, Российская Федерация), а значит, область действия ведомственных нормативных актов существенно снижается.

Таким образом, резюмируя все выше данные определения, можно заключить, что целями создания техрегламентов должна быть охрана жизни и здоровья граждан, жизни и здоровья животных, растений, имущества, предотвращение деяний, могущих ввести в заблуждение приобретателей. Иные цели в данном процессе недопустимы.

Закон о техническом регулировании содержит важное положение, ограничивающее вмешательство государственных органов в деятельность предпринимателей. Согласно этому положению процедура технического регулирования не должна нарушать течение бизнес-процессов предприятий больше, чем может потребоваться для реализации правил технических регламентов.

Условия, содержащиеся в технических регламентах, содержат минимальные требования для обеспечения должного уровня безопасности. Сюда же относятся ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования.

Содержание технических регламентов

В техрегламенте должна содержаться следующая информация:

• данные относительно объектов, подлежащих регулированию: перечень, описание, требования к ним, порядок их идентификации;
• порядок проведения и возможные формы оценки соответствия, включая схему подтверждения соответствия, правила продления периода действия сертификата соответствия;
• требования, касающиеся вопросов ресурсосбережения (в частности, энергосбережения);
• могут содержаться: специальные требования к товарам и сопутствующим процессам (проектирование, изыскание, производство, строительство, хранение, перевозка, реализация, упаковка, маркировка, утилизация и пр.), направленным на охрану отдельных категорий лиц (дети до 18 лет, беременные и кормящие женщины, престарелые, инвалиды).

Все вопросы, касающиеся формирования и реализации технических регламентов, освещены в Законе о техническом регулировании (ст.9): разработка, условия принятия, правила внесения изменений, отмена действия. Процессам разработки и принятия проектов технических регламентов присуща публичность и открытость. Информация о разработке подлежит размещению в соответствующих изданиях и информационных системах. Лицо, занимающееся разработкой проекта, должно учитывать комментарии (замечания) заинтересованных лиц и вносить необходимые изменения в проект. Также каждый проект технического регламента проходит экспертизу специально создаваемыми экспертными комиссиями, чья деятельность, опять же, носит открытый характер.

Стандартизация

Глава 3 Закона регулирует процесс стандартизации.

Добровольный характер стандартов – результат реализации реформы ранее существующей системы стандартизации и сертификации.

Цели стандартизации

Как любой другой процесс, стандартизация призвана решать определенные задачи, к ним относится следующее:

• обеспечение должного уровня безопасности объектов для здоровья и жизни людей, имущества всех форм, экологии, животных и растений, сочетанное с принятием во внимание чрезвычайных ситуаций, природных и техногенных катастроф;
• рациональное использование ресурсов;
• обеспечение единства измерений, методов сбора и анализа данных (технического, экономического, статистического характера), способов аналитического исследования свойств продукции и пр.;
• как следствие предыдущего пункта – взаимозаменяемость технических средств, совместимость технического и информационного характера, возможность сопоставлять результаты исследований, аналитические данные, данные статистики, а также содействие поддержанию конкурентоспособности товаров и/или услуг;
• поддержка в соблюдении норм технических регламентов;
• формирование различного рода вспомогательных систем: обеспечения качества товаров и услуг, каталогизации товаров и услуг, классификации и кодирования информации технического, экономического и социального характера и т.д.;

Конечная цель всей реформы в отношении стандартизации – создание независимой системы, отвечающей всем прогрессивным научным достижениям и действующей согласно международной системе стандартизации.

Виды нормативных документов в сфере стандартизации

Законодательство определяет несколько вариантов документального закрепления стандартов:

1. Государственный стандарт (ГОСТ Р) есть национальный стандарт, утверждение которого уполномочен производить Госстандарт России (основной государственный исполнительный орган в сфере стандартизации). Госстандарт РФ, в том числе, выполняет задачу формирования технических комитетов, контроль их деятельности и определяет порядок разработки государственных стандартов. ГОСТы содержат обязательные и рекомендуемые условия касательно товаров и услуг межотраслевого значения и применения.
2. Отраслевые стандарты (ОСТ). Здесь в качестве объекта регулирования выступают товары и услуги каждой отдельно взятой отрасли.
3. Стандарты предприятий (СТП) – такой документ, содержащий нормативы, утверждается руководителем предприятия, включает в себя нормативы касательно выпускаемой продукции, сырья, технологической базы и пр.
4. Общероссийские классификаторы. Этот вид нормативного документа призван унифицировать распределение данных по утвержденной классификации, в частности, классификаторы обязательны для применения при создании информационных систем и ресурсов.
5. Стандарты научно-технического характера, стандарты инженерных обществ и иных общественных объединений (СТО) – в этих документах содержатся нормативы относительно различного рода инноваций, нестандартных способов исследования, экспертизы, управления, в том числе, ресурсами. СТО применяются, чтобы новейшие достижения мировой науки получали широкое распространение. Те предприятия, которые заинтересованы в развитии и модернизации производства, на добровольных началах могут использовать СТО, разрабатывая на их основе свои стандарты. СТО не должны вступать в конфликт с уже имеющимися государственными стандартами и подлежат согласованию с органами надзора в случае наличия возможных негативных последствий для жизни и здоровья граждан, имущества, экологии. Регламент управления стандартами предприятий (разработка, введение в действие, внесение правок, отмена действия) определяется самими предприятиями с опорой на положения Закона о техническом регулировании.

Основным информационным ресурсом Российской Федерации в отношении технического регулирования является Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов, элементами которого – все применяемые нормативные документы: технические регламенты, национальные стандарты, международные стандарты, международные договоры и пр. Регламент использования и управления данным фондом определен Правительством РФ. Помимо случаев, когда доступ к некоторым данным фонда ограничен в целях защиты государственной тайны, а также служебной или коммерческой, информационные ресурсы должны быть доступны любому заинтересованному лицу.

Подтверждение соответствия

Еще одной сферой влияния Закона о техническом регулировании являются вопросы подтверждения соответствия (глава 4).

Цели подтверждения соответствия

Рассматриваемая процедура предусматривает реализацию следующих задач:

• подтверждение соответствия или несоответствия товаров, услуг, сопутствующих процессов (проектирование, строительство, наладка, производство, хранение и пр.) нормативам технических регламентов, стандартам, закрепленным регламентам, договорным условиям;
• оказание квалифицированной помощи приобретателям товаров и услуг в вопросе их выбора;
• улучшение показателей конкурентоспособности товаров и услуг, как на российском рынке, так и на международном;
• содействие субъектам предпринимательства в вопросе свободы перемещения продукции в пределах территории России;
• содействие предпринимателям в вопросах международного сотрудничества (экономической, научно- технической направленности) и международной торговли.

Реализация процедуры подтверждения соответствия может осуществляться как на добровольной основе, так и носить императивный характер, при этом Закон о техническом регулировании опирается на утверждение, что недопустимо обязывать проходить процедуру подтверждения соответствия для объектов, не имеющих нормативов соответствующего технического регламента.

Добровольное подтверждение соответствия

Подтверждение соответствия на добровольной основе может быть осуществлено в целях подтверждения соответствия/несоответствия государственным стандартам, стандартам предприятий, договорным условиям.

Объектом добровольного подтверждения соответствия может быть все, что имеет отношение к производству товаров и реализации услуг (само производство, материалы, хранение, утилизация и пр.) и подлежит соответствию требований определенных технических регламентов.

Для инициирования процедуры подтверждения соответствия заявителю необходимо заключить договор с органом сертификации. Формой добровольного подтверждения соответствия является добровольная сертификация, а добровольная сертификация, в свою очередь, реализуется как составной элемент системы добровольной сертификации.

Система добровольной сертификации может быть создана по инициативе одного или нескольких юридических лиц и/или индивидуальных предпринимателей. Создатели системы определяют: список участников сертификации, перечень объектов, которые подлежат сертификации; свойства этих объектов, подлежащие проверке на соответствие; порядок осуществления работ; порядок оплаты работ. Необязательным, но возможным элементом системы добровольной сертификации является некий символ, проставляемый в качестве знака соответствия: для потребителя наличие на упаковке подобного обозначения означает соответствие характеристик объекта требованиям государственного стандарта или системы добровольной сертификации.

Систему добровольной сертификации возможно зарегистрировать, обратившись в федеральный орган по техническому регулированию, а регламент регистрации закрепляется Постановлением Правительства №32 «О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации». В случае получения отказа по заявлению о регистрации, заявитель имеет право обратиться в суд за обжалованием.

Данные всех зарегистрированных систем добровольной сертификации содержатся в Едином реестре систем: информация о лицах-создателях систем, регламенты их функционирования, применяемые символы соответствия и условия их использования. Указанные сведения носят открытый характер и должны быть доступны всем заинтересованным.

Обязательное подтверждение соответствия

Случаи, в которых необходимо проводить обязательное подтверждение соответствия, определены техническими регламентами. При этом проверка проводится на предмет соответствия только требованиями техрегламентов, и техрегламент же определяет формы и структуры обязательного подтверждения. Существует две формы обязательного подтверждения:

• декларация о соответствии;
• обязательная сертификация.

Оба документа обладают равной юридической силой, зона их действия распространяется на всю территорию России и все единицы товара, выпущенного на рынок в период действия декларации или сертификата соответствия и на протяжении всего срока годности/срока службы продукции.

Для осуществления декларирования соответствия необходима реализация одной из двух схем:

• основой процедуры декларирования являются собственные доказательства;
• основой процедуры декларирования являются как собственные доказательства, так и доказательства, собранные при участии третьей стороны. В качестве дополнительного субъекта здесь может выступать орган по сертификации и/или лаборатория, аккредитованная на проведение испытаний.

Разнообразные законодательные акты содержат положения относительно декларирования соответствия:

• утверждение формы декларации уполномочен производить федеральный орган исполнительной власти по техрегулированию;
• период действия декларации устанавливается техрегламентом;
• содержание декларации закреплено в Законе о техническом регулировании.

При наличии всех необходимых данных декларация о соответствии регистрируется федеральным органом по техрегулированию в срок до 3 дней.

Полномочием осуществлять обязательную сертификацию владеет орган по сертификации: основанием для начала его деятельности служит договор с заявителем.

На продукцию, удовлетворяющую требованиями техрегламентов, органом сертификации оформляется сертификат соответствия.

Различные документы содержат положения относительно декларирования соответствия:

• период действия сертификата задается техрегламентом;
• федеральный орган по техническому регулированию уполномочен утверждать форму сертификата;
• сертификат должен содержать информацию, определенную законодательно.

Все действия, направленные на исследование и измерение в рамках процедуры сертификации, производят сторонние организации – испытательные лаборатории, аккредитованные на соответствующие полномочия.

На продукцию, чьи характеристики удовлетворяют требованиями техрегламентов, в информационных целях наносится специальный знак обращения на рынке. Подробная информация об этом знаке содержится в Постановлении Правительства № 696 (19.11.2003 г.).

Сведения по всем выданным сертификатам органом по сертификации заносятся в реестр сертификатов. Также существует Единый реестр сертификатов, управление которым осуществляется федеральным органом по техническому регулированию.

В рамках процесса сертификации на заявителя возлагаются следующие обязательства:

• обеспечить такие характеристик продукции, которые будут отвечать требованиям техрегламентов;
• относительно продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия: сначала пройти процедуру подтверждения соответствия, после чего осуществить выпуск продукции;
• указывать в сопроводительных документах к продукции данные о сертификате или декларации соответствия;
• при необходимости предъявлять документы о соответствии (декларацию, сертификат) или их копии органам госконтроля за соблюдением технических регламентов и всем, кто имеет интерес в данном вопросе;
• самостоятельно принимать решение о приостановке или прекращении реализации товаров и/или услуг в случае истечения срока действия документа о соответствии, а также, в случае, когда действие документа временно приостановлено;
• уведомлять орган по сертификации, если в техническую документацию или технологию производственных процессов вносятся изменения;
• приостанавливать или прекращать на основании решений уполномоченных органов производство продукции, по итогам прохождения процедуры подтверждения соответствия признанной несоответствующей требованиями технических регламентов.

Специализированные органы исполнительной власти, осуществляющие функции контроля за выполнением производителями требований техрегламентов, получили свои полномочия от Росстандарта, пока Правительство РФ не примет решение передать эти полномочия иным федеральным органам.

Поведение субъектов процесса производства и реализации товаров в ситуации, когда выпущенная продукция не соответствует требованиям техрегламентов, также регламентировано:

• в случае обнаружения несоответствия уже выпущенной продукции требованиям техрегламентов производитель (его представители) должны уведомить в течение 10 дней (с момента обнаружения несоответствия) орган государственного контроля;
• если факт несоответствия уже выпущенной продукции требованиям техрегламента обнаружен продавцом (его представителем), он должен в течение 10 дней соответствующим образом уведомить об этом производителя;
• любое лицо имеет право оповещать орган государственного контроля при обнаружении факта несоответствия товара или услуги требованиям технического регламента. При этом сам контролирующий орган обязан уведомить о таком обращении производителя в срок до 5 дней;
• в случае, когда уже выпущенная продукция была признана несоответствующей требованиям техрегламента, производитель обязан принять все возможные меры по минимизации и профилактике дальнейшего ущерба, могущего возникнуть в связи с оборотом некачественной продукции. Для этого производитель формирует план мероприятий, который согласовывает с контролирующим органом;
• все вопросы, связанные с ликвидацией недостатков продукции, решаются за счет производителя;
• когда возможные мероприятия не могут ликвидировать угрозу причинения вреда, производитель обязан немедленно остановить производственные процессы и реализацию, инициировать возврат продукции, возместить связанные с возвратом убытки;
• когда информация о несоответствии признана достоверной, контролирующий орган должен передать производителю предписание сформировать план мероприятий дли минимизирования (нивелирования) реальных и возможных последствий (причиненного ущерба). Невыполнение полученных предписаний может стать предметом судебных споров, инициированных любым лицом, кто владеет информацией о несоответствии: в этой ситуации отзыв продукции происходит в принудительном порядке;
• если выпуск продукции, не соответствующей требованиям техрегламента, привел к возникновению ущерба для субъектов сопутствующих товарных отношений, то производитель обязан этот ущерб возместить.