Управление экологией: кто и как охраняет природу по закону

Кто и как охраняет природу по закону

Чистый воздух, плодородная почва, полноводные реки и многообразие животного мира не сохраняются сами собой. За каждым из этих ресурсов стоит сложная система управления — с органами власти, набором функций и правовыми нормами, которые задают границы дозволенного. Чтобы разобраться в этой системе, пойдём от общего к частному: сначала очертим, что вообще понимают под управлением окружающей средой и какие его виды существуют, затем рассмотрим органы власти и их функции, а под конец перейдём к правовому фундаменту — экологическому праву и режиму отдельных природных ресурсов.

Что понимают под управлением окружающей средой

Начнём с базового понятия, на котором держится весь дальнейший разговор.

Иными словами, речь идёт не о разовых акциях, а о постоянной организованной работе по охране природы. Осуществляют её разные субъекты, и в зависимости от того, кто именно выступает управляющей стороной, выделяют несколько типов управления.

• Государственное — ведётся органами власти и опирается на специальные юридические полномочия.
• Муниципальное — реализуется на уровне местного самоуправления.
• Отраслевое — охватывает отдельные сферы хозяйства.
• Производственное — осуществляется самими предприятиями в пределах их деятельности.
• Общественное — исходит от граждан и некоммерческих объединений.

Наибольший груз ответственности за внедрение экологического законодательства лежит на государстве: именно государственная администрация располагает юридическими рычагами, позволяющими реально влиять на состояние среды.

Органы государственного экологического управления

Поскольку ключевая роль принадлежит государству, его управленческий аппарат стоит рассмотреть подробнее. По объёму полномочий все органы принято делить на три группы.

Органы общей компетенции

Сюда относят структуры, для которых охрана среды — лишь одно из многих направлений работы. Они принимают решения по широкому кругу вопросов, а экологическая повестка вписана в их общие задачи.

Органы специальной компетенции

Это ведомства, чьи полномочия в природоохранной сфере определяет Правительство Российской Федерации. Для них управление природными ресурсами — профильная задача. К этой группе традиционно причисляют такие службы и агентства:

• Росприроднадзор;
• Ростехнадзор;
• Росгидромет;
• Роснедра и Федеральное агентство лесного хозяйства;
• Россельхознадзор;
• Росрыболовство;
• ведомства, отвечающие за картографию, недвижимость и управление имуществом.

Органы с особыми задачами

В третью группу входят структуры, на которые помимо их основных обязанностей возложены отдельные функции по охране среды и распоряжению природными ресурсами. Среди них — МЧС России, Министерство внутренних дел, органы санитарно-эпидемиологического надзора и ведомства технического регулирования. Природоохранная работа для них вспомогательна, но от этого не менее значима.

Функции управления окружающей средой

Любой управляющий орган действует не хаотично, а через набор устойчивых функций. Функции управления — это постоянные, основные направления деятельности органов охраны среды и природных ресурсов. Для удобства их можно сгруппировать по смыслу.

Нормативно-правовой блок. Сюда входит нормотворческая работа и разработка экологических стандартов — то есть создание самих правил игры.

Оценочно-аналитический блок. Он объединяет функции, связанные со сбором и анализом сведений о состоянии среды:

• экологический мониторинг;
• экологическая экспертиза;
• экологическое прогнозирование;
• экологический аудит.

Разрешительно-контрольный блок. Эти функции отвечают за допуск к природопользованию и проверку его законности:

• экологический контроль;
• регулирование качества окружающей среды;
• экологическое лицензирование;
• экологическая сертификация.

Финансово-стимулирующий блок. Завершает перечень группа экономических инструментов:

• платежи за природопользование и загрязнение среды;
• финансирование природоохранных мероприятий;
• экологическое страхование;
• меры стимулирования, включая льготные выплаты.

Такая группировка показывает логику управления: сначала устанавливаются нормы, затем оценивается реальное состояние среды, после чего выдаются разрешения и ведётся контроль, а экономические рычаги поддерживают всю конструкцию.

Экологическое право как правовой фундамент

Все перечисленные функции опираются на правовую основу. Правовое обеспечение природных объектов представляет собой систему юридических методов и мер, 

В сферу регулирования попадает широкий круг направлений:

• охрана среды в промышленности — обращение с промышленными и радиоактивными отходами, применение пестицидов и агрохимикатов;
• правовое регулирование экологической обстановки в городах и посёлках;
• особый статус особо охраняемых природных территорий (ООПТ);
• правовой режим зон экологического бедствия;
• закреплённая законом и поддержанная администрацией охрана природных ресурсов.

Отдельного пояснения заслуживают ООПТ. К этой категории относят участки особого научного, культурного и эстетического значения: государственные природные заповедники и заказники, национальные и природные парки, ботанические сады и дендрарии.

Общее и специальное природопользование

Право разграничивает два режима пользования природными ресурсами. Общее доступно без оформления каких-либо разрешений. Специальное же становится возможным лишь при наличии особого документа — лицензии, дающей право вести конкретную деятельность на определённой территории.

Правовой режим отдельных природных ресурсов

Экологическое право не ограничивается общими принципами — для важнейших ресурсов установлены отдельные правила. Рассмотрим три ключевых объекта.

Земля

Среди природных богатств земля занимает центральное место и рассматривается как государственная территория. У неё есть характерные свойства: она ограниченна, незаменима и плодородна, причём именно плодородие делает почву ресурсом, близким к неисчерпаемому при бережном обращении. По хозяйственному назначению земли разделяют на сельскохозяйственные угодья и земли поселений.

Особая роль земли в сельском хозяйстве объясняет наличие отдельного Земельного кодекса РФ с повышенными требованиями к землепользованию. Закон «Об охране окружающей среды» обязывает сельскохозяйственные объекты иметь санитарные зоны и очистные сооружения, не допускающие загрязнения почвы, водоёмов и воздуха. Применение пестицидов, гербицидов и прочих химических соединений находится под строгим государственным надзором и регулируется Федеральным законом «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

Недра

Недра — это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — под поверхностью земли и под дном водоёмов. В отличие от земли, недра находятся исключительно в государственной собственности, а их использование регламентируется законом «О недрах».

ЗАМЕЧАНИЕ
Общераспространённые полезные ископаемые собственники и владельцы земельных участков вправе добывать свободно. Все прочие ресурсы недр разрешается разрабатывать только при наличии специальной лицензии.

Животный мир

Сообщества животных — незаменимый компонент среды, подлежащий строгой правовой защите. Соответствующие отношения регулирует Федеральный закон «О животном мире».

Принципиально важно, что законодательство не допускает частной собственности на объекты животного мира. При этом закон детально прописывает все виды связанного с ним природопользования, включая правила охоты и рыболовства.

Так выстраивается целостная картина: управление окружающей средой опирается на разные типы субъектов, реализуется через систему государственных органов и их функций и закрепляется экологическим правом, которое для каждого ключевого ресурса — земли, недр, животного мира — задаёт собственный режим охраны и использования.