Сущность, проблематика и структура государственного управления в рамках менеджмента

Сущность государственного управления

Обязательное условие осуществления процесса управления выражается в наличии трех непременных элементов: 

1. субъект управления;
2. объект управления;
3. отношения, которые складываются между ними в рамках управленческого процесса. 

Процесс управления характерен для технических, биологических и социальных систем. Ключевой проблемой данной учебной дисциплины является социальное управление, то есть управление, в котором субъектно-объектные взаимоотношения формируются между участниками. 

Весь смысл социального управления выявляется посредством трех свойств: 

1. целеполагание; 
2. организация;
3. регулирование.

Современная наука представляет разные классификации общественного управления. Одна из них говорит о видах социального управления, опираясь на субъекты управления. Социальное управление, субъект которого с помощью органов государственной власти и управления и их должностных лиц есть государство, реализующее управление в установленном правовом порядке, это государственное управление. 

 Следовательно, государственное управление - это разновидность общественного управленческого процесса, субъектом которого выступают органы государственной власти и должностные лица, их представляющие, а объектом — социальные процессы и взаимоотношения.

Большое количество толкований понятия "государственное управление" дает возможность определить более широкую и более узкую трактовку данного общественного института. 

В узком смысле государственное управление приравнивается к сфере функционирования органов исполнительной власти, а в более расширенном определении— это прямая деятельность всех ветвей государственной власти, их органов и должностных лиц, направленная на регулирование социальных взаимоотношений. В основе данной статьи лежит толкование государственного управления в качестве целенаправленного организующего и регулирующего влияния государства (посредством системы его органов и должностных лиц) на социальные процессы, взаимоотношения и любой вид деятельности граждан. К особенным свойствам государственного управленческого процесса стоит отнести:

• присутствие специфического субъекта — органов государственной власти и их должностных лиц, порядок создания и деятельности которых попадает под четкий регламент Конституции, федерального законодательства, иных нормативно-правовых актов;
• обладание субъектов управления властными полномочиями — государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти, распространяется на весь социум;
• значение распространяемых управлением социальных явлений — государственное управление ориентировано на согласованность интересов и действий всех людей и общественных групп социума, удовлетворение потребностей всех граждан, а не отдельных лиц, на защиту общих интересов;
• право государства на использование в ходе управления методов принуждения.

Одна из проблем создания методологии государственного управления в Российской Федерации - это соотношение управления (администрирования) и политики. Государственное управление в качестве управленческой деятельности состоит из государственного администрирования и государственно-административного управления. 

На современном этапе существуют два противоположных подхода к изучаемой нами проблематике. 

Приверженцы одною говорят о том, что политическое и государственное управление нельзя совместить, а роль политики в управлении государства стоит снизить до минимума.

Сторонники же второго подхода изучают государственное управление в качестве способа осуществления политической стратегии. 

Ситуацию в современной Российской Федерации, где на официальном уровне признан и продвигается курс на формирование политической системы из двух партий, можно обозначить в качестве чрезмерной политизации, даже "партизации" государственного аппарата, а самое яркое тому подтверждение — деятельность партии "Единая Россия". Одновременно с этим, мировая практика государственного управления отмечает, что абсолютная доступность государственной службы для влияния партий может стать возможной и необходимой только при условии однопартийной системы.

В науке государственного управления Российской Федерации созданы три группы факторов, которые создают препятствия для уменьшения объема политических функций государственной службы: 

• высокий уровень радикализма политических противоречий в социуме, который затрудняет сохранение политического нейтралитета чиновников; 
• незащищенность положений чиновников, зависимость его карьеры от гипотетической смены руководства, что заставляет его совершать политический выбор, примыкая, в частности, к избирательным кампаниям; 
• зависимость чиновника на финансовом уровне, которая провоцирует его предоставлять платные политические услуги, часто нанося урон исполнению своих государственных функций. 

Целеполагание государственного управления

Цели государственного управления возникают из целей государства, обладают уровневой структурой, иерархия которой основана на принципах "древа целей", позволяющая отметить взаимосвязь и согласованность целей разного уровня и содержания. 

Главное место в структуре целей государственного управления отводится стратегическому уровню — генеральному направлению государственной политики. Процесс по достижению стратегической цели происходит с помощью нескольких этапов. Учитывая меняющиеся условия и имеющиеся ресурсы, для каждого из временных отрезков создаются более мелкие, то есть оперативные цели, решение которых связано с представлением тактических либо обеспечивающих целей. В системе целей государственного управления стратегический уровень направлен на долгосрочную перспективу, в связи с этим он максимально статичный, а тактические цели отличаются большей динамикой, которую зачастую можно подкорректировать.

Дифференциация по видам целей государственного управления основывается на принципе детерминанты, то есть в ходе формирования цели рождаются одна из другой. Главная классификация базируется на функциях государства и сферах жизнедеятельности социума: 

• цели социально-политического развития; 
• цели общественного развития; 
• экономические, организационные, информационные, разъяснительные цели и та далее.

Иные критерии классификации: 

• объем целей (общие, частные); 
• результаты (цели окончательные и текущие); 
• временная перспектива (непосредственные и перспективные — краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные) и так далее.

Цели государственного управления создаются учитывая, прежде всего, их реалистичность и решаемость, затем их последовательность достижения целей, то есть. постановка новых целей должна предшествовать достижению ранее созданных и, наконец, возможную корректировку предлагаемых целей.

В пределах теории управления выделяют такие функции:

1. анализ, 
2. целеполагание, 
3. прогнозирование,
4.  планирование и программирование, 
5. организация, 
6. координация, 
7. мотивация (стимулирование), 
8. контроль, 
9. регулирование. 

Относительно государственного управления они считаются общими. Специфическими же функциями можно назвать, например, регулирование экономики государством, проведение лицензирования, организация выборов и референдумов и так далее. Ряд функций государственного управления ориентирован на управление только жизнедеятельности социума — это общественно-организационные функции; иные же функции, ориентированные на регулирование и улучшение работы органов государственной власти и управления — это функции внутри организации.

Опираясь на способы и приемы, используемые субъектами государственного управления для того, чтобы достичь поставленных целей и выполнить функции, определяют такие группы методов:

• Административные методы — нормативные требования государства, которые обязывают и субъекты, и объекты государственного управления поступать тем или иным образом. Они основываются на распорядительстве субъекта управления, если их не выполнять, то они повлекут за собой привлечение к разным видам ответственности.

• Экономические методы — это способы формирования государством неких условий, в которых управляемому объекту будет выгоднее совершать те поступки, которые ждет от него государство. Данные методы основываются на наличии у людей, компаний и государства материальных интересов, обуславливающих их действия, а степень экономической активности определяется уровнем развитости и объемов материальных стимулов.

• Идеологические методы — это целенаправленное моральное и нравственное влияние государственных органов на сознание граждан, пропагандистские и агитационные мероприятия со стороны государственных властей. Иное рабочее название данной группы методов — это общественно-психологические.

• Правовые методы — это способы управления государства, которые совершаются в рамках и согласно процедуре, регламентированной Конституцией, законодательством и другими нормативно-правовыми актами, которые действуют на территории той или иной страны. Среди них стоит обозначить:

1. законодательствование;
2. государственно-административное управление;
3. правосудие;
4. контроль.

• Неправовые методы. Среди них стоит выделить две подгруппы: 

1. организационно-технические, совершаемые согласно правовым нормам, однако, их процедура подробно правом не регулируется;
2. противоправные, совершаемые в нарушение действующего в стране свода законов.

• Противоправные методы — использование насильственных мер по разгону санкционированного шествия; нецелевое применение государственным служащим средств из бюджета всей Федерации либо ее региона.

Каждую из изучаемых групп методов можно охарактеризовать специфическим изъявлением воли государства — это разрешения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и так далее. На практике управление принятием и реализацией государственных решений возможно только на базе интеграции разного рода методов управления: 

1. метод, который несет основную нагрузку,
2. метод, который усиливает/обеспечивает.

Любой вид управленческой деятельности реализуется по такой логической последовательности:

1. осознание целей и задач управления;
2. выбор метода управления;
3. разработка и реализация инструментов управления. 

Инструменты государственного управления - это средства осуществления управленческого решения на практике. В числе инструментов государственного управления выделяются две группы: 

• общие (универсальные);

Общие инструменты управления — это реально существующие, которые закреплены в нормативно- правовых актах правила управленческой деятельности; им характерна форма закона, устава, инструкции, ограничения и другие.

• локальные. 

Локальные инструменты управления обладают частным характером, усиливая выполнение более важного управленческого решения, им характерна форма постановления, приказа, распоряжения, сделка, контракт, совещание и прочее.

Относительно управленческого решения инструменты вторичны; завися от контекста они могут изучаться в качестве самостоятельных управляющих воздействий, используемых для выполнения иных управленческих решений. 

Понятие "инструменты государственного управления" не обладает должным раскрытием и рефлексией в науке государственного управления, в связи с этим не существует признанной классификации. Как критерии классификации определяют: 

1. уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления — это инструменты, которые используются на международном, федеральном, региональном уровнях, инструменты отраслевого управления и так далее; 
2. документально оформленные инструменты государственного управления — это законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государственные концепции, программы, проекты; государственные бюджеты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии; государственные свидетельства; государственные дипломы и так далее;
3. характер и объем воздействия инструментов государственного управления — экономические инструменты (налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефинансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и так далее), организационные инструменты (создание, реорганизация или реструктуризация государственных органов; назначение, перемещение, освобождение от занимаемой должности на государственной службе), политические инструменты (выборные технологии, опросы общественных мнений и прочее).

Инструменты государственного управления стоит разделить на группы макроэкономических и микроэкономических. 

В данном случае применимы такие инструменты государственного управления, как правовые (актуальное на территории Российской Федерации законодательство), как государственные бюджеты, федеральные и региональные целевые программы, стратегии развития и социально-экономические прогнозы, государственное инвестирование, проведение государственных операций на внутреннем денежном рынке, обслуживание государственного долга, государственное страхование и обеспечение, штрафные санкции за неисполнение обязательств и прочее.

Создание целей государственного управления, процесс по их достижению с помощью применения конкретных методов и инструментов управления, выполнение определенных функций органами государственной власти и управления базируется на нескольких принципах. Принципы в качестве продукта осознанной деятельности человека стоит различать с закономерностями, действие которых вне зависимости от граждан. 

Принципы государственного управления — это, чаще всего, закрепленные на законодательном уровне, общие тезисы, согласно которым создается и работает система государственного управления. На современном этапе наука подразделяет принципы государственного управления на три группы: общие, организационно-технологические и частные.

Общие принципы связаны с содержанием и целями системы государственного управления, в них определены общественно-ценностные (гуманизм, демократизм) и общественно-функциональные (несколько ветвей власти, федерализм, соблюдение законов). Исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов государственной власти и управления базируется на организационно-технологических принципах. 

Сумма организационно-технологических принципов представляется четырьмя группами:

1. структурно-целевые (иерархия целей государственного управления, последовательность достижения целей); 
2. структурно-организационные (единство системы государственного управления, взаимодействие коллегиальности и централизации в работе органов государственной власти); 
3. структурно-функциональные (закрепление управленческих функций в списке полномочий соответствующих государственных органов); 
4. структурно-процессуальные (принцип соответствия методов управления функциям государственного органа). 

Применение частных принципов направлено на повышение значимости человеческих факторов в ходе государственного управления, среди них определены две подгруппы: принципы, которые проецируют на разные сферы жизнедеятельности социума (экономическое планирование, принципы маркетинга), и принципы функционирования державных и социальных институтов (принципы Карнеги, местного самоуправления).