Программирование, планирование и прогнозирование в сфере государственного управления

Определение прогнозирования 

Выполнение государственными органами власти функций планирования, прогнозирования и программирования обозначает конкретное определение таких способов взаимного содействия государства на субъекты хозяйствования и таких способов применения имеющихся ресурсов в обществе, позволяющих достичь определенных целей за наименьший отрезок времени.

На всех этапах государственного управления формируются условия, когда некоторые факторы неуправляемости и неопределенности создают помехи для разработки перспективных государственных программ, планов. В таких ситуациях прогнозирование приобретает особое значение и в определенной мере заменяет и программирование, и планирование.

В государственном управлении прогнозирование представляет собой научно обоснованное воззрение о развитии общественных отношений и процессов, о характере и сроках их перевоплощений. Цикл прогнозирования не имеет ограничений жесткими рамками времени, до этого принятыми решениями, имеет предварительный характер. Прогнозы выступают источником информации прежде всего о тех объектах управления государственного, которые немаловажным образом влияют на порядок социально-экономических явлений и при всем этом частично поддаются (либо не поддаются) воздействию с государственной стороны. В качестве слабоуправляемых (либо неуправляемых) факторов чаще всего выделяют: природно- демографические, климатические, научно-познавательные, военно-политические, торгово-конъюнктурные.

В работе органов государственной власти применяются следующие формы прогнозов: демографические; социально-экономические; прогнозы трудовых ресурсов и рабочей силы; прогнозы по отношению к природным ресурсам; прогнозы социально макроэкономического характера; макроэкономические прогнозы обстановки внешнего и внутреннего рынков; прогнозы в сфере науки и техники; военно-политические; прогнозы касаемые внешней политики. По временной классификации выделяют средне-, кратко- и долгосрочные прогнозы, предметами которых могут являться валютные курсы, курсы цены, акций и так далее; предоставление и создание новых видов продукции или услуг, выполнение целевой программы, национального проекта и так далее; демографическая ситуация в государстве, социально-экономические изменения общества и тому подобного.

Основополагающим элементом государственного прогнозирования являются сводные макроэкономические прогнозы, которые связанны с нахождением ожидаемого состояния экономики государства и с прогнозированием тенденций развития ее основных параметров — валового внутреннего продукта, объема сельскохозяйственного и промышленного производства, объема вложений в основной капитал, а также реальных денежных доходов граждан и так далее. Макроэкономическое прогнозирование связано с созданием реалистического, пессимистического и оптимистического прогнозов. Макроэкономические прогнозы создаются при помощи разных методов прогнозирования.

Метод экстраполяции построен на том, что путь будущего развития есть продолжение пути предшествующего развития. Экстраполяционное прогнозирование используется в отношении инерционно происходящих процессов. Метод факторного прогнозирования рассчитан на то, что будут выявлены факторы, которые влияют на предмет прогноза, определение вида зависимости данных показателей от факторов (может быть степенная либо линейная) и определение значений прогнозных показателей.

На практике государственного управления данный фактор частого применения не получил из-за сложности создания макроэкономических моделей, которые соответствуют моделируемому объекту. Организации государственной власти в последнее время все чаще стали использовать метод экспертного прогнозирования как самому универсальному, когда эксперт делает прогноз, опираясь на аналогии, опыт, интуицию.

Теоретические основы планирования

Плановая деятельность представляет собой естественную и необходимую функция управленческого субъекта. В устройстве государственного управления планирование имеет всеобщий характер. План представляет собой не только желаемый итог, но и способы, которые необходимы для его достижения, и именно в этом заключается основное отличие планирования от прогнозирования. Планирование как действие состоит из составления, разработки, контроля за процессом корректировки и выполнения плана. Планы создаются на какой-нибудь временной отрезок. Краткосрочные планы нацелены на время до одного года. Среднесрочные планы формируются, как правило, на отрезок времени от одного года до пяти лет. Долгосрочные планы создаются на период от пяти до двадцати лет.

Разные типы разработки планов свойственны для непрерывно-скользящего планирования и для дискретного планирования. В последнем случае планы создаются "встык» по мере того, как заканчивается один план, начинается другой. В первом случае план эпизодически продляется еще до его полного завершения. Для процесса планирования присущ уровневый характер, в связи с чем различают: международное планирование (совместная экономическая, политическая и другая деятельность государств); территориальное планирование; отраслевое планирование; государственное планирование; планирование территорий субъектов хозяйствования. По применяемым показателям и объекту планирования различают социальное планирование (оно распространяется на объекты и процессы социальной природы); планирование производственно-экономическое на макроуровне (направлено на рост экономики); государственное финансовое планирование (связано с созданием государственных фондов, бюджетов).

Для Российской Федерации на современном этапе актуально развитие определенных форм государственною планирования, таких как: 

• 1плановой системы с ее обязательным утверждением на уровне государства; 
• государственных инструктивных плановых установок длительного характера; 
• индикативного планирования посредствам разработки и принятия на уровне государства индикативных планов; 
• целевых программ государства; 
• планового заказа государственного; 
• создание государственного бюджета в роли государственного финансового плана; 
• принятия государственных программ и планов приватизации, использования имущества государства; 
• инвестиционно-инновационных проектов государства.

Понятие государственного программирования

Государственное программирование довольно часто используют как определение, равнозначное программно-целевому планированию. Программно-целевой метод представляет собой основную форму решения больших социально-экономических проблем при помощи реализации и разработки организациями государственной власти и управления взаимозависимых программных мер, которые направлены на решение задач в разных сферах общественной жизнедеятельности. Своеобразными чертами программно-целевого планирования выступают: систематизация целей ("дерево задач и целей ") и конкретные формулировки; обусловленность проводимых мероприятий поставленными задачами (система действий, которые направлены на решение данных задач); изначальное установление ресурсов и средств осуществления программных мероприятий; контроль за исполнением мер со стороны управленческих органов и системный подход к управлению программой.

Основа программного подхода раскрывается при помощи определений "программная область", "структура программы", "параметры программы". В стандартном виде конфигурация программы состоит из следующих блоков: целевой (наполнение проблемы, обоснование потребности в ее решении программными методами, задачи, цели, сроки и стадии программы), ресурсный (источники ресурсов, объемы), исполнительный (система программных мероприятий), организационный (механизм выполнения, организация контроль и управления, оценка результатов, паспорт программы).
П

роцесс создания целевой программы состоит из определенных стадий: научно-проектное создание программы (обоснование возможностей ее осуществления); целевая установка программы; структурное создание (разработка разделов, построение структуры программы исполнения, аргументация программных мероприятий); ресурсное создание (аргументация источников и объемов ресурсов, которые необходимы для осуществления программы). Унифицированной последовательности содержания методов создания государственных программ нет из-за того, что создание целевой программы является не линейным, а циклическим процессом.

Классификация государственных программ осуществляется по определенным основаниям, таким как:
1. Классификация по функциональной территории государственной программы:

• социально ориентированные либо социальные;
• научно-технические либо инновационные;
• инвестиционные либо воспроизводственные;
• экологические;
• программы обеспечения национальной безопасности, ликвидации и предотвращения последствий после чрезвычайных ситуаций.

2. Классификация по объекту реализации государственных программ:

• территориальные либо региональные;
• отраслевые;
• программы совершенствования ресурсного потенциала;
• внешнеэкономические;
• организационно-управленческие;
• маркетинговые.

3. Классификация по сроку исполнения программы:

• краткосрочные (периодом до трех лет);
• среднесрочные (периодом от трех до пяти лет);
• долгосрочные (периодом свыше пяти лет).

4. Классификация по степени государственной поддержки:

• программы, которые полностью реализуются за счет средств федерального бюджета;
• программы, которые поддерживаются государством с использованием негосударственных источников финансирования;
• совместные территориальные программы, которые поддерживаются государством, программы социально-экономического развития территорий;
• программы, которые связанны с текущей деятельностью федеральных органов управления и власти.

Оценивание государственных программ включает оценку реализации программы, оценку подготовки программы, оценку результатов, оценку экономической эффективности, оценку эффектов и последствий. Методика осуществления оценки государственной программы создается на этапе формирования самой программы и обязана быть соответствующей ее содержанию. 

На практике, чаще всего, применяются: 

• методы количественной оценки; 
• метод экспертных оценок). 

Смена направления развития экономики государства обусловила существенное повышение роли государственных программ как инструмента государственного управления, как способа осуществления государственной политики, которая нацелена на эффективное решение насущных проблем государственного и общественного развития.

Направление Российской Федерации на построение демократических основ и развитие рыночных отношений предопределила начало процесса создания новой парадигмы государственного планирования и прогнозирования, правовыми основами которой стал Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ". Было дано законодательное определение содержания понятий "концепция социально-экономического развития России", "программа социально-экономического развития". Серьезные изменения в системе институтов государственного управления привели к тому, что долгосрочная стратегия социально-экономического развития страны создается в соответствии с посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ и планом действий Правительства Российской Федерации по исполнению этого послания.