Понятие муниципального управления и генезис научных представлений о нем

Понятие и основные черты муниципального управления в США и России

Муниципальное управление, либо местное управление (МСУ) является вторым уровнем в системе управления, который следует за государственным. Муниципальное управление призвано организовывать порядок и особенности жизнедеятельности людей, объединенных в более мелкий масштаб, чем государство. 

К данному уровню принято относить поселения, либо их части, районы городов. Чаще всего, муниципалитеты не включены в систему государственного управления, однако они не придерживаются этой нормы, например США. 

Вопросы соотнесения двух различных уровней управления относятся не к формальной, а к сущностной области. В США базовые управленческие функции выполняются на низком уровне. В поселениях организуется порядок и правила проживания на определенных территориях (реализуя при этом надзор за больницами, школой, полицией, производством и прочим).

Вместе с тем происходит и решение социальных вопросов: касающихся создания бесплатных больниц, учреждений, которые оказывают помощь социально незащищенным гражданам: детям-сиротам, инвалидам, мигрантам, ВИЧ-инфицированным и иным людям. Для содержания МСУ удерживается 40% налогов, которые собирают в США. Данное приближение управленческих структур к населению выступает в качестве сознательной установки, которая укоренилась на практике и закрепилась в сознании людей. 

Различные подходы к значимости МСУ обладают определенной исторической подоплекой. Так, первоначально, покинув Старый Свет (Европу) в XVI веке, первые Американские поселенцы хотели отказаться от государства, как от лишнего института, который потребляет налоги, воспроизводит по их мнению излишнюю бюрократию, которая паразитирует на результатах работы трудящихся. 

Для того, чтобы поддерживать порядок, они хотели установить ограничения в области управления органами власти, находящихся при поселениях (community), передавая государству только малую часть функций – финансирование армии и поддержание внешней торговли. Это обусловило и выбор названия страны – Соединенные Штаты Америки. 

В другом русле протекало оформление института местной власти в России (а также иных европейских стран). Исключая временной промежуток древних времен, когда государственность практически отсутствовала, основу управления людьми, которые жили на территории страны, составляли преимущественно центральные органы власти. 

В этой системе на уровне высшего руководства принимались различные законы, также определялся размер налогов. Государством создавалась армия, проводилась защита границ, регулировался социальный порядок, инициировались направления экономического развития, а также производства. 

Землями также в большинстве своем владело государство, которое передавало их в собственность в качестве благодарности за качественную службу. Действия государственных органов была дополнена органами местного самоуправления и местной власти, которые решали вопросы местного уровня. Организацию жизнедеятельности людей на местах осуществляла зачастую община. На территории России роль общины была велика. 

Также дискуссионными вопросами стало установление того, почему для одних стран роль общины была выше, чем для других, а также каким образом коллективные ценности, которые отстаивала община сохранились до сих пор. 

Известным фактом является то, что в странах Азии, например в Китае, вероятно из-за больших размеров территорий, либо из-за необходимости коллективного труда, который регулировал процесс разлива рек, общины (включая те, которые находятся в виде колхозов) существуют и в настоящее время. Там до сих пор высокая значимость отводится коллективным ценностям, что отличает Китай от США, в котором весьма распространены индивидуалистские модели поведения. 

Особенности признаков и принципов местного и муниципального управления 

В общинах в большей степени, а в органах муниципального управления в меньшей степени, основу функционирования составлял принцип самоуправления, в котором руководитель общины чаще всего избирался (и, после этого постоянно переизбирался) на сходах общинников. Деятельность руководителя была у всех на виду.

Ее справедливость и разумность оценивалась людьми, и эти оценки были значимым фактором выбора нового руководства в ситуации плановых перевыборов. Принцип самоуправления является естественным для небольших поселений. Там, даже в том случае, если все жители знакомы друг с другом, они могут видеть результаты трудов руководителей, которых они выбрали, и они могут сравнивать качество собственной жизни с соседями. Данный уровень принято идентифицировать в качестве местного управления, который отличается от муниципального, в котором государство является участником процесса. 

В Европейской хартии местного самоуправления, датированной 15-го октября 1985 года, его определяют в качестве права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать существенную часть публичных дел, а также управлять ими, руководствуясь положениями закона, действуя в интересах местного населения, а также собственной ответственностью. 

Данное определение, как видно, является достаточно широким, что позволяет включить в него различные модели организации местного самоуправления, отражая в них меньшую, либо большую степень зависимости от государства, что учитывает местные исторические и иные традиции. 

Для ясности опишем разницу между местным и муниципальным управлением, что отражено в Таблице, приведенной ниже. 

Таблица – Признаки местного и муниципального управления 

Обобщая сведения, изложенные в таблице, можно говорить о том, что в России МСУ действует в качестве института управления поселениями. Оно является легитимным, его деятельность является организованной, а выборы проводятся регулярно. Местное самоуправление не является запрещенным по своей сути, однако они никем особо не поддерживается и не инициируется. 

По желанию непосредственно жителей, они могут предпринимать что-либо на свой страх и рис, в ситуации наличия лидера, который способен организовывать дело и материальных средств, в этом случае деятельность будет реализовано. Это нельзя назвать сложившейся практикой, и, следовательно – институтом. Наоборот – муниципальное управление, даже несмотря на то, что государство, а не жители играет в этом основное значение, можно считать закрепленным институтом. 

Данная ситуация является объяснимой и, вероятно, со временем будет меняться. Принято считать, что социальная ответственность и самостоятельность жителей нашей страны ниже, чем за рубежом. Россияне на протяжении длительного периода жили в условиях, когда ответственность за все лежала на государстве. 

В настоящее время государство сделало ставку на муниципальный уровень, как на переходное (промежуточное) звено, которое организует решение локальных задач. При этом, степень урбанизации в стране демонстрирует преобладание в ней крупных городов, в которых формируются уже региональные, а не локальные общности. 

В качестве основы продвижения вперед, могут выступать процессы дифференциации моделей местного самоуправления, совместно с курсом на поддержку самостоятельности граждан – то есть на увеличение предметов ведения, которые закрепляются за местной властью. 

В научном понимании системы местного самоуправления предполагается изучение трех взаимовлияющих и взаимодействующих уровней отношений и деятельности. Самым нижним является область самоорганизации жителей, которая обуславливается их совместным проживанием на определенной территории.

Следом идет уровень муниципального администрирования развития местного сообщества и процессами жизнедеятельности. На еще более высоком уровень находится сфера публичной власти в границах отдельных территорий.

Главным различием между уровнями считается распределение между ними социальных функций, что складывается под воздействием большого количества факторов: накопленных традиций, размеров территории, исторического опыта и прочего. В соответствии с научным пониманием управления, оно является тем более эффективным, чем ближе расположено к людям, как к участникам управленческих решений. В ситуации приближения особенностей управления к населению степень коммуникации сокращается, а жители превращаются в естественных контролеров за чиновниками и активных действующих лиц. 

В США и странах центральной Европы ситуация складывается обратным образом, так как местное самоуправление выступает в качестве основополагающего организатора жизни населения. На этих территориях институты управления сложились давно, а их контроль, как основа данного процесса непрерывно совершенствуется. 

Подконтрольными являются руководители всех учреждений управления. В процессе административных реформ происходит совершенствование только форм обязательной отчетности и этих процедур. Следовательно, там степень доверия народа к власти будет намного выше. В ситуации различных задач, механизмы управления социумом на каждом уровне обладают единой системой, хоть и по-разному структурированной. 

Элементы социокультурного пространства и социальная роль муниципального управления 

На каждом уровне управления формируется свое особенностей социокультурное пространство, в рамках которого опыт жизнедеятельности людей, который накапливается, а также действия людей концентрируются и откладываются в тех формах, которые позволяют данный опыт можно будет воспроизвести в последующих поколениях. 

Динамика социокультурного пространства определяется следующими его элементами: 

1. Социальными основами. 
2. Доминирующими процессами. 
3. Смыслообразующими подсистемами, которые образуются на каждом уровне отношений. 

В основы включены устойчивые постоянные элементы, которые существуют преимущественно в неизменной форме. Они являются определенного рода «зоной устойчивости», которым соответствуют зоны с консервативными системами отношений. 
К ним можно отнести религиозные и культурные нормы, базовые формы организации жизнедеятельности, сложившиеся способы организации управления властными отношениями, социальные стереотипы, различия в форме социальных институтов и лидерских структурах и прочее. 

Доминирующие процессы, наоборот, способствуют отражению изменений и преобразований, которые реформируют систему деятельности и отношений. Они формируются в целом в ситуации решения временных задач инициативными группами граждан под воздействием источников, например СМИ, а также предложений влиятельных групп. На перемены в общественных отношениях весьма могут влиять представления людей о социальных процессах и о руководителях. 

Сочетание (диспозиция, структура) компонентов социокультурных пространств предопределяет степень консерватизма, либо склонность к изменениям. Оно может объяснить склонность народов к различным ценностям, и, следовательно, может помочь вникнуть в ускоренную работу реформ, которые усиливают ценности, привычные для людей, а также наоборот – усиливают трудности и задержку реформирования в ситуации насаждения непривычных институтов и ценностей. 

Установки вышестоящих управленческих уровней, а также рекомендации мирового сообщества являются разновидностью доминирующих процессов.

Для того, чтобы лучше понимать особенности социальной роли муниципальной системы управления, а также раскрывать потенциал данного нового социального института, следует обратиться к научным исследованиям, в которых он проанализирован и описан. В историческом ракурсе, возникновение в Европе системы местного самоуправления принято связывать с урбанизацией, которая началась в IX году и которая активно продолжилась вплоть до XIII века. 

При вступлении в городское поселение, гражданам было необходимо принять на себя обязательства по выплате налогов, а также по соблюдению правил совместного проживания. 

Непосредственное понятие «самоуправление» начали использовать во времена Великой французской революции для того, чтобы выделить право людей на самостоятельное решение вопросов местного значения на территориях проживания. Термин «муниципальное управление» в науку было введено немецким ученым Рудольфом Гнейстом (1816-1895 гг.) – профессором Берлинского университета имени Гумбольдта. 

Он стал одним из основателей, а также первым президентом Ассоциации по вопросам социальной политики. Согласно позиции Р. Гнейста, муниципальное управление является возможным в том случае, если руководить им будут самые уважаемые и почетные граждане, при этом – на безвозмездных началах. При этом, в самостоятельную отрасль муниципальное управление им не определялось, а было включено в систему государственного управления. 

Система и особенности муниципального управления получила широкое изучение в политологии и социологии, что стало причиной существования нескольких подходов, которые сильно отличались между собой. Среди них: 

1. Государственная теория муниципального управления, которая была разработана немецкими правоведами Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном. В данной теории муниципальное управление рассматривали в качестве звена в системе государственной власти. Там не предполагалось разделения полномочий между различными уровнями власти, а устанавливалась зависимость от государственной системы органов муниципального управления. 
2. Дуалистическая теория, в которой предполагалась равная значимость двух ориентиров: первого – приоритетной реализации интересов местного населения, второго – необходимости содействия решению общенациональных задач. Например, в промышленно развитых регионах, с целью поддержания общего уровня жизни в стране необходимо помогать более слабым регионам. 
3. Общественная теория, которая основана на признании наличия уникальных интересов у местных территорий – общин, что предполагает наличие экономических путей их реализации. Благодаря собственной уникальности, система муниципального управления не может быть включена в систему государственного управления, в особенности в странах с большими территориями и неравномерно развитыми регионами. 
4. Теория свободной общины, которая появилась в XIX веке в Германии. В соответствии с ней, государство не должно вникать в вопросы местного самоуправления, либо должно существенно ограничивать собственное воздействие в этой области. У населения должна быть возможность избрания местной администрации, а в законодательстве должно быть предусмотрено только конкретное разграничение компетенций государственного и местного управления. Органы управления общинно наделяются, в рамках собственных компетенций, исключительными полномочиями и не включаются в систему органов государственного управления для того, чтобы исключать возможность манипуляций на него со стороны государства. 
5. Теория социального обслуживания, в которой актуализируется внимание на одной из функций муниципального управления – социальном адресном обслуживании населения. Остальные задачи (разработка экономической политики, планирование бюджета и прочее) должны быть решены на уровне государственного управления. 

Как можно заметить, теории в некоторых моментах противопоставляются друг другу из-за наличия различий при условии их реализации по временам и странам. Вместе с тем, они могут дополнять друг друга, отмечая специфику разных исследовательских подходов. 

Таким образом, в качестве альтернативы государственного управления выделяется местное, либо муниципальное управление, которое нацелено на реализацию локальных (поселенческих) интересов вместе с государственными (общими). Оно существует практически в каждой стране, исключение составляют лишь малые государства (среди которых Монако, Ватикан и прочие). 

Многообразие условий реализации собственной деятельности локальными (поселенческими) сообществами, совместно со способами управления ими стало причиной возникновения большого количества моделей, среди которых выделяются две основные: местное самоуправление и муниципальное управление.