Индикативное планирование, его формы и нормативно-правовое обоснование

Теория индикативного планирования

Индикативное планирование есть метод социального и экономического планирования развития экономической системы, оформленный комплексно. Его можно описать двумя основными признаками:

• применение целой системы показателей-индикаторов.

• характер индикаторов, имеющий информирующий и ориентирующий вид (в связи с этим, система индикативного планирования обладает максимально гибким, рекомендательным характером, который информирует системы управления экономическими субъектами о всех вероятных сценарных планах развития экономики, что, в свою очередь, ощутимо помогает принимать какие-либо конкретные решения).

Индикатор в качестве центрального понятия системы индикативного планирования, чаще всего, есть интегральный показатель, который количественно определяет качественные характеристики процесса, и обладает векторным характером.

Отличаясь от стандартного планового показателя (однозначного и статичного), индикатор можно определить по параметрам границ, в рамках которых экономическая система, состоящая из организационных механизмов, технологических связей, материальных и финансовых потоков, в состоянии стабильно работать и прогрессировать.

Кроме пределов, то есть минимального и максимального значений, индикаторы способны определять разные числа промежуточных пороговых значений, например, благоприятного, нормального, неблагоприятного, тревожного, угрожающего и прочих, согласно указанной системе показателей индикаторов планирования. 

Для индикативного планирования можно определять и использовать пороговые значения индикаторов, которые должны давать сигнал о наступлении критических состояний объекта управления и требующихся изменениях в стратегии развития объекта, то есть активизации работы регуляторов для предупреждения этих угроз, например, индикатора "экстремального положения", индикатора "банкротства" и так далее.

Все влияние на объект управления посредством инструмента индикативного планирования оказывается при помощи регуляторов – особых механизмов, которые должны поддерживать оптимальное функционирование всех процессов. Система индикаторов была создана для выполнения роли экономических регуляторов всех векторов развития составляющих иерархии экономики через образование так называемых "коридоров" внутри максимального и минимального порогов индикаторов, которые нужны и достаточны для того, чтобы принять управленческие решения на всех уровнях индикативного планирования.

Регулятор экономический – воздействие экономическими элементами (например, цены, налоги, нормы, банковские проценты, санкции), которое в косвенной мере воздействует с помощью механизма интересов на всех принимающих участие в экономических процессах – хозяйствующие субъекты. Данный процесс управления построен на слежении за факторными показателями (регуляторами), проведении их анализа касательно их оказываемого влияния на целевой показатель (индикатор), прогнозе вероятных преобразований регуляторов и условиях развития объекта управления, оценке нескольких вариаций решения при выборе самого эффективного варианта.

Индикативное планирование способно реализовываться на нескольких уровнях в иерархии управления:

1. макроэкономический: в форме разрабатываемых органами хозяйственного управления государства прогнозов федерального и региональных масштабов, планов и программ бюджета;
2. мезоэкономический: в форме создаваемого компаниями (межотраслевыми, межрегиональными и международными финансовыми промышленными группами) планов, прогнозов и программ по развитию отраслей и территориальных производственных комплексов;
3. микроэкономический: как стратегические планы развития самой компании.

Самым востребованным индикативное планирование считается на макро- и мезоуровне, где основной функцией планирования можно назвать улучшение экономической конъюнктуры и обеспечение достаточно сбалансированного развития экономики посредством применения бюджетно-финансовых, денежно-кредитных и прочих макрорегуляторов в едином комплексе.

На самом мелком уровне – микро, индикативные планы государства превращаются в основные рабочие инструменты по достижению целей, которые были отмечены в стратегическом плане развития всего государства, учитывая всю объективную экономическую и социально-политическую ситуацию.

Совокупность методов индикативного планирования наиболее подходит в условиях рыночной экономики как механизм согласования интересов и работы государственных и негосударственных субъектов экономики, который сочетает в себе как государственные, так и рыночные регуляторы. Индикативное планирование со стороны государства подразумевает обозначение общенациональных приоритетов, целеполагания, прогнозирования, бюджетирования, программирования, контрактации, то есть всех возможных форм макроэкономического планирования.

Как и любой другой тип планирования, методика индикативного планирования базируется на обязательном прогнозировании. В государственном индикативном планировании его основой выступает значительная система национальных прогнозов (рисунок 1).

Рис. 1 - Система национальных прогнозов для индикативного государственного и регионального планирования

На базе прогнозов реализуется процесс разработки государственного индикативного плана, способного реализоваться в ходе стандартной процедуры планирования от стратегии к программам развития государственного сектора экономики. Затем осуществляется само претворение в жизнь национальной стратегии, которая выражена в виде индикативных планов социально-экономического развития государства, реализуется посредством действий компании, федеральных целевых программ, а также региональных индикативных планов и целевых программ. 

Наравне с любой современной системой планирования, системе государственного индикативного планирования должна быть предоставлена опция обратной связи посредством механизма контроля (рисунок 2).

Рис. 2 - Процесс формирования государственного индикативного плана

Успешная деятельность индикативного планирования и систем программирования социально-экономического развития в значительной степени предопределена умением правительства внедрять стратегические подходы частных экономических агентов в канву целей и интересов всей нации.

По итогу, основываясь на индикативном планировании, формируется эффективный механизм, который обеспечивает согласие в обществе касательно целей и векторов социально-экономического развития страны. Правительства оказывают воздействие в границах индикативного плана на развитие экономики, скорее, через координацию и обеспечение информацией, нежели через принятие прямых решений и выдачу указаний. Результатов обмена планами и информационными ресурсами между правительством и индивидуальными предпринимателями становится оптимальная схема прогнозируемого роста экономики. 

При этом индикативные планы не занимаются ограничением предпринимательской инициативы государственных компаний, так как их главная цель – оказывать влияние на необходимые результаты в основном посредством мотивации предприятий и договорных механизмов. Информационно-ориентирующая и мотивационная функции индикативного плана – внушительный ресурс управления экономическими агентами в рыночной системе координат. Это говорит о наличии большего количества преимуществ у индикативных планов, нежели у планов директивных. Одновременно с этим, план подразумевает механизм прямых вложений бюджетных средств в осуществление деятельности социальных национальных проектов, а также в реализацию обороноспособности страны и решение иных задач стратегического характера.

Нужно сказать, что индикативное планирование помогает достигать долгосрочные цели экономического развития государства с помощью методов косвенного воздействия на компанию. Без данного плана проблематично создать обоснование векторов и размеров инвестиционных влияний. В процесс формирования плана под покровительством специально созданных правительством либо главой страны управляющих органов привлекается большое количество предприятий, независимых субъектов, региональных и местных властей, общественных организаций.

При изучении индикативного плана крайне важно оценивать, "реализованные либо нереализованные цели, которые были в данных планах отмечены". Плановые показатели выступают как экономические индикаторы – носители информации по отношению к ожидаемой экономической конъюнктуре. Как правило, формируются соответствующие отделы, функции которых заключаются беспрестанный анализ динамики реальных показателей и их сравнение с индикативными. В случае отклонения фактических итогов от планируемых, производится анализ причин и, в случае необходимости, осуществляется ряд мер для корректирования этих планов.

Формы индикативного планирования

На сегодняшний день, определено несколько форм индикативного планирования:

• конъюнктурная, 

Данная форма подразумевает сумму условий и факторов, которые формально определяют социальную и экономическую ситуацию в стране.

• структурная, 

Данная форма отвечает за распространение плановой деятельности на мезо- и микроуровень национальной экономики. При этом акцент ставится на обеспечении осуществления структурной политики государства по отношению к отдельным регионам, отраслям и секторам экономики посредством соответствующего согласования планов и интересов предприятий и государства, в виде контрактных отношений и так далее. Структурная форма актуально в том случае, когда в пределах компетенции селективной структурной политики внимание акцентируется на территориальном разрезе индикативных планов, и для того, чтобы повлиять на эти параметры, применяются механизмы льготных кредитов, налоговых льгот и иные меры поддержки со стороны государства во взаимодействиях с региональными органами управления и индивидуальными предприятиями.

• стратегическая.

Эта форма индикативного планирования подразумевает еще более глубокое переплетение интересов субъектов всех уровней иерархии государственной экономики. Особенность данной формы заключается в значительном расширении временного горизонта индикативных планов и максимальной их интеграции с долгосрочной общенациональной экономической политикой.

Важнейшая функция индикативного планирования в данном случае заключается в концентрации и реализации стратегических планов и национальных программ и проектов, а также в обеспечении баланса динамики всей экономики, взаимодействия технологических укладов.

По временным рамкам индикативные планы делятся на:

1. среднесрочные (от 3 до 6 лет);
2. краткосрочные (на год). 

Взаимосвязь между ними ясна, так как краткосрочные планы есть более конкретная версия среднесрочных индикативных планов. Они отличаются большей детализацией параметров, а также меньшим разбросом интервально устанавливаемых индикаторов.

В рамках увеличения масштабов и глубины глобальных взаимосвязей в мировом сообществе возникла необходимость планировать и прогнозировать в более широком диапазоне. В связи с этим, именно среднесрочные, а не краткосрочные, индикативные планы составляют основу претворения в жизнь стратегических планов. Стоит также отметить, что одновременно со среднесрочными индикативными планами нужно заниматься разработкой и уточнением наборов федеральных целевых программ, а также региональных индикативных планов и целевых программ. Всем этим программам стоит реализовываться в режиме непрерывного взаимодействия с корпорациями и организациями.

Нормативно-правовые аспекты индикативного планирования

Как гласит Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", Правительство Российской Федерации в момент провозглашения проекта федерального бюджета должно отдельно предоставить Государственной Думе планируемые проекты развития государственного сектора экономики (планы развития государственного и муниципального секторов экономики).

Создание прогнозов и планов макроэкономического развития получает логическое продолжение в ходе финансирования из государственного бюджета на общегосударственном и местных уровнях. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджет на каждый очередной финансовый год - это составная часть ежегодно обновляемого и перенесённого на один год вперед многолетнего (чаще всего, трехлетнего) финансового документа. 

Основываясь на Положении о составлении проекта федерального бюджета (в ред. Постановлений Правительства РФ от 31.03.2009 № 286, от 25.06.2009 № 534), бюджет формируется на базе сценарных условий функционирования экономического сектора Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и основных параметрах прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период. 

Это, во-первых, гарантирует преемственность государственной политики и возможность прогнозирования распределения финансовых вливаний, а, во-вторых, дает возможность привносить каждый год в них изменения согласно целям политики государства и условиям их достижения.

Но стоит понимать, что в полном объеме индикативное государственное планирование – это не только макроэкономический прогноз и не просто сумма мер промышленной и региональной политики, а прежде всего процесс общественного обсуждения условий нового выбора для экономики и социума в общем и целом, процесс достижения согласия касательно перспектив между фирмами, населением и государственными инстанциями. 

Поэтому, учитывая, что в Российской Федерации достаточно слабо оформлена законодательно-нормативная база и не выражена четкая процедура индикативного планирования на макроуровне, можно говорить, что механизм индикативного планирования не функционирует в полной мере. В практике российского государства процесс формирования бюджета на год, основываясь на трехлетнем прогнозе развития экономики, был и остается до сегодняшнего времени ключевым и единственным инструментом, который бы регулировал экономические процессы.

Количественный состав показателей в системе планирования социально-экономического развития крайне велик, в связи с этим с целью индикативного планирования отбирают лишь главные, самые информативные и весомые индикаторы, которые нужны для того, чтобы оценить и осуществить контроль всех возможностей реализации концепций национального развития. 
Для эффективной работы индикатора важно, чтобы он обладал инструментальным характером, то есть владел регуляторами непосредственного воздействия на объект управления.

Применяя также и похожие показатели по ряду отраслей (электроэнергетика, сельское хозяйство, транспорт и связь, внешнеэкономическая деятельность, рынок товаров и услуг), и список макроэкономических показателей (инвестиции в главный капитал, финансовые доходы граждан, труд и занятость).